II SA/Gd 367/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. i T. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących B. S. i T. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 grudnia 2010 r., nr [...] odmówił B. i T. S. zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina K. Organ wskazał, że T. i B. S. wnieśli o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ww. działki. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostało zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 26 kwietnia 2010 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. B. i T. S. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując m.in., że złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2010 r., co uzasadnia zawieszenie toczącego się postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 lutego 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr 529/5 położonej w K., postanowieniem z dnia 18 października 2009 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek przedstawienia do dnia 31 sierpnia 2010 r. m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu B. i T. S. pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. wnieśli o przedłużenie zawieszenia przedmiotowego postępowania uzasadniając go nie zakończonym postępowaniem przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie decyzji o warunkach zabudowy ww. działki. Organ pierwszej instancji ustalił, że decyzją z dnia 5 kwietnia 2010 r., nr [...] Wójt Gminy odmówił wydania warunków zabudowy, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt [...], utrzymało ta decyzję w mocy. Organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 97 § 1 k.p.a., stwierdzając, że nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania, w tym zwłaszcza sytuacja, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Decyzja Wójta Gminy z dnia 26 kwietnia 2010 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy wobec jej utrzymania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2010 r. jest decyzją ostateczną. Dlatego wydane postanowienie było prawnie uzasadnione. Odnosząc się do zażalenia organ odwoławczy wskazał, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może być podstawą do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., fakt kontroli sądowej decyzji ostatecznej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu. B. i T. S. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli o jej uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie budowy domku letniskowego. Ponadto zarzucili naruszenie przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 7, 8, 9, i 11 k.p.a. polegające na dowolnym przyjęciu, że organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w okolicznościach, w których wniosek o zawieszeni postępowania był zasadny, niemniej stał się bezprzedmiotowy wobec wydania decyzji ostatecznej przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący podkreślili, że organy nie wyjaśniły zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy oraz wskazali m.in., że sprawa o ustalenie warunków zabudowy jest w toku i będzie ona oddziaływać na postępowanie w sprawie budowy. Ponadto skarżący podtrzymali stanowisko o istnieniu podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na prowadzone postępowanie sądowo-administracyjne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym było postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), z uwagi na brak przesłanki określonej dyspozycją przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił powyższy przepis ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz.1071 ze zm.), określanej w dalszej części uzasadnienia jako k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przenosząc się na grunt niniejszej sprawy, to należało odpowiedzieć na pytanie - czy w sytuacji nałożenia przez organ obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego, w którym wydana decyzja odmowna jest przedmiotem kontroli sądowej, istnieje podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego. Innymi słowy, czy rozstrzygnięcie o zgodności z prawem w postępowaniu sądowo-administracyjnym skargi na decyzję dotyczącą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, można uznać za sytuację, która wypełnia dyspozycję przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, na powyższe pytanie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Istotne dla niniejszej sprawy jest pojęcie zagadnienia wstępnego. Należy tu podkreślić, że pojęcie zagadnienia wstępnego nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Zatem nie ma definicji ustawowej, która pozwoliłaby na jednoznaczne określenie tego pojęcia oraz która wytyczałaby jego granice. Można, co do zasady przyjąć, że chodzi o tu o wszelkie okoliczności, które w świetle przepisów prawa materialnego są warunkiem koniecznym wydania decyzji, której natura jest tego rodzaju, że o jej istnieniu przesądza tylko i wyłącznie inny organ administracji lub sąd. Niewątpliwie zaś, zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne występuje w sytuacji gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Istotną cechą zagadnienia wstępnego jest zatem konieczność jego rozstrzygnięcia, w odrębnym akcie, przez inny organ lub sąd. Przechodząc dalej, to okoliczności faktyczne sprawy pozostawały poza sporem. I tak, w niniejszej sprawie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowania w sprawie samowolnej zabudowy dokonanej przez B. i T. S. na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina K. Postanowieniem organu nadzoru budowlanego z dnia 18 października 2009 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, skarżący zostali wezwani do przedstawienia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (w ramach tzw. postępowania legalizacyjnego). Przy czym, w postanowieniu tym wskazano m.in., że nie wykonanie nałożonych obowiązków, będzie skutkowało orzeczeniem nakazu rozbiórki. O wydanie takiej też decyzji przez organ B. i T. S. wystąpili. Tu należy wskazać, że nałożony powyższym postanowieniem na skarżących obowiązek jest konsekwencją zapadłego w dniu 20 grudnia 2007 r., w sprawie sygn. akt 37/06 wyroku Trybunału Konstytucyjnego (który stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania") oraz nowelizacją przepisów dokonanych ustawą z 8 października 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane (Dz. U nr 206, poz., 1287). Powołane przepisy należy interpretować, na co wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 332/09 w ten sposób, że dopuszczalne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozstrzygającej o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Jest to bowiem prosta konsekwencja usunięcia ze wskazanych przepisów zwrotu "w dniu wszczęcia postępowania", jako dla warunku ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ... . Skoro po wskazanej nowelizacji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie musi być ostateczna w chwili wszczęcia postępowania, to może ona stać się ostateczna w każdym czasie, a więc także po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej i to również z tego powodu, że samo postępowanie w sprawie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało wszczęte po wszczęciu tego postępowania. Za taką wykładnią przemawia również to, że w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter informacji o tym jaka inwestycja nie będzie na danym terenie naruszała ogólnego (państwowego) porządku planistycznego. Decyzja taka potwierdza możliwą zabudowę, a jednocześnie jest konieczną, gdyż obowiązek jej uzyskania zastrzegają przepisy prawa, co ma miejsce m.in. w przypadku legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, gdyż z woli ustawodawcy w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koniecznym jest dokonane takiej oceny. W konkluzji poczynionych rozważań, Sąd ten wskazał, że znaczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla postępowania w sprawie legalizacji samowolnie postawionego na terenie, dla którego brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obiektu budowlanego, prowadzi do wniosku, że uzyskanie takiej decyzji jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. dla tego postępowania. W niniejszej sprawie, odmowna decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc dotycząca zagadnienia wstępnego, została wydana przez Wójta Gminy w dniu 26 kwietnia 2010 r. Decyzja ta została objęta skargą wywiedzioną przez B. i T. S. i obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku toczy się postępowanie w sprawie sygn. akt II SA/Gd 959/10, dotyczące tej decyzji, a utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego. Postępowanie to, nie zostało jeszcze zakończone bowiem w dniu 17 sierpnia 2011 r. rozprawa została odroczona na termin z urzędu przez Sąd orzekający w niniejszym składzie. Zauważyć należy, że już w odwołaniu z dnia 26 grudnia 2010 r. od postanowienia organu pierwszej instancji, skarżący powoływali się na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarga ta, może zostać oddalona, ale może też zostać uwzględniona, co może skutkować, uchyleniem decyzji bądź też stwierdzeniem jej nieważności. Zatem zapadłe rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowo-administracyjnym będzie bezpośrednio odnosiło się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a co jest istotnym, będzie stanowiło o dalszym jej bycie prawnym. Tym samym będzie decydujące dla dalszego toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Nie może też budzić wątpliwości, że w tej sytuacji wynik innego postępowania, w tym przypadku postępowania sądowo-administracyjnego, będzie miał wpływ, na rozpatrzenie (załatwienie) sprawy administracyjnej. Dlatego w takiej sytuacji, nie można nie dostrzegać związku jaki może zachodzić pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a postępowaniem sądowo-administracyjnym. Na istnienie takiego związku wskazuje się również w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyroku z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 25/04 wskazując m.in., na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które polegało na tym, że organ nie zawiesił postępowania po tym, jak skarżący wnieśli skargę do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1624/06 podniósł, że do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi wniesionej do sądu administracyjnego na postanowienie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie można wydać ostatecznej decyzji w sprawie nakazu rozbiórki opartego na ustaleniu, że nie uiszczono w terminie opłaty legalizacyjnej. Zgodność z prawem postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej jest bowiem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozstrzyganym przez sąd. Także w doktrynie prawa przyjmuje się, że skarga do sądu administracyjnego na decyzję kasacyjną otwiera drogę do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dla postępowania mającego się toczyć na skutek tej decyzji przed organem pierwszej instancji (tak też: J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wr 854/96,OSP z.6 z 1998 r., poz. 108). Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy prowadzenie postępowania sądowego-administracyjnego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji, rozstrzygającej zagadnienie wstępne, może stanowić podstawę do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem należało przyjąć, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo - przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało skargę uwzględnić, choć podniesione w niej zarzuty dotyczące naruszeń innych przepisów k.p.a. nie były zasadne. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz na podstawie art. 135 powołanej ustawy, postanowienie je poprzedzające. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądził na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższej przedstawione stanowisko przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.