II SA/Gd 389/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 25 stycznia 2024 r., nr SKO.421.1184.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. D. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 25 stycznia 2024 r. nr SKO.421.1184.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 19 września 2023 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Czerska z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką Z. G. Decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r. nr DŚR.5231.ŚP.002646.12.2023 organ I instancji odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wskazał, że D. P. sprawuje opiekę nad matką całodobowo. Z. G. ma orzeczenie od 2020 r., natomiast wtedy nie było potrzeby rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą, ponieważ żył jej tata i to on opiekował się żoną. Po śmierci ojca (29 czerwca 2023 r.) skarżąca sprawowała opiekę nad matką, w wolnym czasie w opiece pomagał też brat M. G., jednak w lipcu 2023 r. Pan M. dowiedział się, że ma nowotwór złośliwy płuc i przebywał na chorobowym. We wrześniu 2023 r. stan zdrowia brata skarżącej uległ pogorszeniu i nie był w stanie chodzić, dlatego skarżąca podjęła decyzję o rezygnacji z zatrudnienia. Obecnie skarżąca została sama z matką, ponieważ brat zmarł 9 października 2023r. Z. G. jest niedosłysząca, ma problemy z poruszaniem się i codzienną egzystencją, nie jest samodzielna i skarżąca musi jej pomagać w prostych czynnościach. Pomaga matce w czynnościach higienicznych, zmienia jej opatrunki, bo ma odleżyny, przygotowuje i podaje śniadanie, podaje leki, sprząta, przynosi opał i pali w piecach, potem przygotowuje matce drugie śniadanie, mierzy poziom cukru 3 razy dziennie, robi zakupy, przygotowuje obiad i znów podaje leki, zaprowadza matkę do łazienki, wieczorem przygotowuje kolację, potem wykonuje względem matki wieczorną toaletę, myje, rozbiera i przygotowuje łóżko, podaje kolejny raz tabletki. Stan Z. G. z dnia na dzień jest coraz gorszy pod względem psychiki, ponieważ straciła w ciągu 3 miesięcy męża i syna. Dalej organ stwierdził, iż strona nie spełnia warunków do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność Z. G. nie powstała zgodnie z art. 17pkt 1b. ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Odwołanie od zaskarżonej decyzji złożyła D. P. Wskazała w nim, iż z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki opiekuje się nią całodobowo. Wniosła o wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W rezultacie Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji niezasadnie oparł odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na przesłance wieku w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W ocenie Kolegium decyzję odmowną uzasadniał brak spełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Stosunek pracy skarżącej ustał z powodu naruszenia obowiązków przez pracodawcę - art. 55 § 11 k.p., a zatem to nie stan zdrowia matki skarżącej, ani konieczność świadczenia na jej rzecz stałej i całodobowej opieki był powodem rozwiązania umowy o pracę w dniu 7 września 2023r. Ponadto, by można było mówić o opiece w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, opieka ta musi być stała lub długoterminowa, co oznacza, że nie może być ona świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, sporadycznie, lecz w taki sposób, by zakres opieki wykluczał możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Według Kolegium taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Kolegium nie kwestionuje stopnia niepełnosprawności matki skarżącej, ani tego, iż Pani Z. wymaga stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Okoliczność ta jednak nie przesądza jeszcze o tym, iż zakres sprawowanej przez wnioskodawcę opieki miałby automatycznie zostać oceniony jako wykluczający możliwość zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Twierdzenia tego nie zmieniają też zawarte w wywiadzie środowiskowym czy oświadczeniu strony informacje wskazujące na zakres opieki i pomocy udzielanej Pani Z. przez córkę w związku z jej stanem chorobowym. Wymienione przez stronę takie czynności jak: przygotowywanie posiłków, palenie w piecu, sprzątanie, robienie zakupów spożywczych mieszczą się w obszarze prac wykonywanych przez osoby wykonujące pracę zarobkową. Zakres i częstotliwość świadczonej na rzecz matki pomocy nie jest na tyle intensywny, by mógł stanowić obiektywną przeszkodę do podjęcia zatrudnienia. Z wywiadu środowiskowego wynika, iż matka wnioskodawczyni nie jest osobą leżącą. Po domu porusza się częściowo samodzielnie tj. przy pomocy kul, wózka inwalidzkiego, lub przy pomocy osoby drugiej. Możliwość poruszania się przez Z. G. przy użyciu środków ortopedycznych nie świadczy o stałym i tak dużym zaangażowaniu strony w opiekę nad niepełnosprawną matką, by strona nie mogła podjąć zatrudnienia. Twierdzenie to potwierdza charakter i częstotliwość czynności związanych z pomocą świadczoną matce. Odwołująca dwa razy dziennie pomaga matce przy myciu się, ubieraniu się i rozbieraniu. Rano i wieczorem zmienia matce opatrunki oraz trzykrotnie dokonuje pomiaru cukru we krwi. Zatem zakres i częstotliwość czynności wykonywanych przez stronę, a dotyczących stricte osoby chorej, a nie związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w pewnych odstępstwa czasu, nie wskazuje, aby istniała konieczność całkowitego niepodejmowania zatrudnienia przez stronę. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r." lub "ustawą", w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2024 r., a więc przed nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzoną na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.ś.w. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie jednak, w żadnym przepisie nie określono co oznacza zwrot "prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r.". W orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, przyjmuje się, że o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2024 r., IV SA/Po 190/24). Oznacza to, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a u.ś.w. zamieniającego art. 17 u.ś.r.) organy administracji rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2024 r., II SA/Gl 1811/23; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2024 r., IV SA/Po 105/24). Zgodnie zatem z mającym zastosowanie w tej sprawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wynika z tego, że ustawodawca w sposób równorzędny traktuje sytuację zarówno rezygnacji z zatrudnienia, jak i jego niepodejmowanie. Z punktu widzenia powyższego przepisu, nie jest zatem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20). Analizowany przepis nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być całodobowa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18). Jednocześnie sprawowanie opieki w myśl przepisów ustawy nie musi polegać na opiekowaniu się osobą wyłącznie leżącą. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20). Teza Kolegium, że w okolicznościach tej sprawy skarżąca jest w stanie zorganizować opiekę nad chorą matką w sposób pozwalający jej na podjęcie zatrudnienia budzi istotne zastrzeżenia w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego. Trudno bowiem w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zgodzić się z argumentem Kolegium, że niepełnosprawna matka skarżącej co prawda wymaga pomocy w niektórych czynnościach życia codziennego, jednakże nie są to czynności na tyle absorbujące, aby uniemożliwić skarżącej wykonywanie pracy. Należy bowiem zauważyć, że jak wynika z wywiadu środowiskowego, Z. G. jest niedosłysząca, ma problemy z poruszaniem się i codzienną egzystencją, nie jest samodzielna i wymaga pomocy w prostych czynnościach. Co więcej, jej stan psychiczny pogarsza się ze względu na tragedię rodzinną jaką została dotknięta – w ciągu trzech miesięcy straciła męża i syna. Skarżąca pomaga matce w toalecie, przy zmianie opatrunków na odleżyny, przygotowuje i podaje posiłki, kontroluje poziom cukru 3 razy dziennie, przygotowuje i podaje leki, sprząta, przynosi opał i pali w piecach. Pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym wskazał też, że ze względu na poważne problemy z poruszaniem się Z. G., skarżąca musi być cały czas obecna przy matce, która nie jest w stanie przejść np. do toalety oraz sformułował wniosek, że Z. G. wymaga całodobowej opieki osób drugich i że opiekę tę sprawuje skarżąca. Teza Kolegium o samodzielności Z. G. nie ma zatem oparcia w treści wywiadu środowiskowego i pozostałym materiale dowodowym sprawy, wskazujących na zupełnie przeciwne wnioski. Nietrafne jest założenie Kolegium, że dla przyjęcia, że stała opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, podobnie jak leków, sprzątanie domu, pranie czy też robienie zakupów są czynnościami dnia codziennego. Jednakże taka pomoc świadczona matce, która jak wynika z materiału dowodowego ma "poważne problemy z poruszaniem się" i "wymaga całodobowej opieki osób drugich", w okolicznościach tej sprawy uznana być musi za odpowiadającą podanej definicji opieki. Charakter tych czynności nie pozostawia wątpliwości, że są one dokonywane stale, całodobowo i praktycznie we wszystkich sferach życia chorej. Jak już wskazywano w orzecznictwie WSA w Gdańsku pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 ustawy nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej (w niniejszej sprawie matki). Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie matki od jej normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nią. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny. Przeprowadzona przez Kolegium ocena, zdaniem Sądu, narusza przepis art. 17 ust. 1 ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca sprawuje w sposób stały opiekę nad matką zaspokajając jej wszystkie potrzeby pielęgnacyjno–opiekuńcze. Ich natężenie oraz rozłożenie w czasie wymagające aktywności opiekuna połączonej z obecnością przy matce, mogą stanowić przyczynę rezygnacji z zatrudnienia lub przeszkodę w podjęciu zatrudnienia. Nie może budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń i ułomności. Błędna tym samym jest ocena dokonana przez Kolegium, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, z akt sprawy nie wynika bowiem, aby powodem niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia były inne przyczyny aniżeli sprawowanie tej opieki. W konsekwencji Sąd uznał, że Kolegium dokonało wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 ustawy, wydając decyzję naruszającą zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Uchybienie organu polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką sprawowaną przez niego nad matką. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego opisanym powyżej. Przy czym Sąd stwierdził, że dostrzeżone wadliwości mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy, zgodnie z wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).