II SA/Gd 398/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. I. Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia 10 czerwca 2016 r., Nr [..], mocą której uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2016 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę wiaty położonej na działce nr [...] w U. przy ul. M. i orzeczono co do istoty sprawy nakazując I. Ś. rozbiórkę wiaty w rzucie o kształcie trapezu i wymiarach zewnętrznych: długości 16,0m i szerokości od 3,32m do 5,65m, wysokości zmiennej od 3,11m do 2,83 m, konstrukcji drewnianej wspartej na słupach drewnianych zakotwionych w stopach fundamentowych, samowolnie wzniesionej na działce nr [..], położonej w U. przy ul. M. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W oparciu o ustalenia poczynione w toku oględzin na działce nr [...] w U. przy ul. M., w trakcie których ustalono, że na jej terenie od 2012 r. znajduje się obiekt budowlany - namiot handlowo-gastronomiczny o konstrukcji drewnianej z poszyciem ścian i dachu z brezentu, zlokalizowany przy granicy z działką [...], w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, o wymiarach zewnętrznych 15,90 m x 5,55 m i 15,90 m x 4,17 m od ulicy, wysokość zmienna od 2,83 m do 3,11 m, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia 8 kwietnia 2015 r. nakazał I. Ś. rozbiórkę wiaty w rzucie o kształcie trapezu i wymiarach zewnętrznych 15,90m x 4,17m do 15,90m x 5,55m o wysokości zmiennej od 3,11m do 2,83m, konstrukcji drewnianej wspartej na słupach drewnianych zakotwionych w stopach fundamentowych wniesionej nadziałce nr [...] położonej w U. przy ul. M. W trybie odwoławczym decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na zastosowanie nieprawidłowego trybu przepisów ustawy Prawo budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 20 października 2015 r. nakazał skarżącej przedłożenie w terminie do 31 grudnia 2015r. następujących dokumentów: - zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi- o ile spełniony zostanie warunek wymieniony powyżej, czyli zgodność obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, organ I instancji decyzją z dnia 14 stycznia 2016 r. nakazał I. Ś. rozbiórkę przedmiotowej wiaty. W następstwie rozpatrzenia odwołania I. Ś. od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tą decyzję i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekł co do istoty sprawy nakazując rozbiórkę wiaty zlokalizowanej na działce nr [..]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki. W toku postępowania odwoławczego zlecono organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin celem sprawdzenia obecnych wymiarów budowy oraz sporządzenia dokumentacji zdjęciowej. Zgodnie z protokołem kontroli stanu obiektu z dnia 19 kwietnia 2016 r. na działce nr [..] istnieje wiata konstrukcji drewnianej pokryta brezentem o kształcie trapezu o długości 16,0m i szerokości od 3,32m do 5,65m, oparta na słupach drewnianych o wym. 13,5cm x 13,5cm po 5 szt. z każdej strony na długości wiaty i po 2 słupy na szerokości obiektu. Słupy drewniane zakotwione są w gruncie przy pomocy trzpienia umocowanego kątownikami do słupa. Wiata wsparta jest na 14 słupach. Kontrolujący uściślili wymiary obiektu w rzucie, a powierzchnia wiaty wynosi 71,76m. Obiekt przylega do granicy działki [..]. W toku postępowania stwierdzono, że obiekt został postawiony bez pozwolenia na budowę w 2012r. i prowadzona w nim jest działalność gastronomiczna. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 25 kwietnia 2012 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek - zgłoszenie o zamiarze budowy wiaty (o wymiarach w rzucie 6,38m x 3,23m x 4,21m), do którego Starosta Powiatowy wniósł sprzeciw, ze względu na niezgodność planowanej budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w dniu 8 maja 2012 r. wpłynęło kolejne zgłoszenie o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych polegających na "budowie pergoli -architektura ogrodowa na działce nr [...] w miejscowości U.". Zgłoszenie to pozostało bez rozpatrzenia, albowiem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 oraz art. 30 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą obiekty małej architektury nie wymagają pozwolenia na budowę, a zgłoszenia wymaga budowa obiektów małej architektury tylko w miejscach publicznych. W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi obiektu małej architektury, do jakich to obiektów można zaliczyć pergolę i z pewnością nie odpowiada funkcji oraz wymiarom obiektu małej architektury zgłoszonego w dniu 7 maja 2012 r., natomiast odpowiada definicji wiaty. Ostatecznie na działce została wybudowana wiata z poszyciem ścian i dachu z brezentu o powierzchni 71,76m2, która pełni funkcję gastronomiczną, czyli inną niż ta, która została zgłoszona i do której Starosta wniósł sprzeciw. Ponadto wskazano, że zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[..]", uchwalonym przez Radę Miejską w dniu 30 kwietnia 1998 r. - uchwała nr IV/26/98 (Dz.Urz.Woj. Pom. Nr 20 poz.85 z dnia 09.09.1998r.), działka [..] leży na terenie oznaczonym w planie symbolem 12.M. Na terenie tym występuje zabudowa mieszkaniowa, pozostawia się dotychczasowy sposób użytkowania terenu oraz dopuszcza się wprowadzenie funkcji usługowo-handlowych w ramach dokonywanych adaptacji i modernizacji, bez powiększania substancji kubaturowej. Ustala się obowiązek zachowania charakteru zabudowy. Kondygnacja parteru preferowana dla w/w wymienionych funkcji uzupełniających. Zakaz dokonywania wtórnych podziałów geodezyjnych i budowy nowych kubatur. Ponadto występuje bezwzględny zakaz wnoszenia obiektów tymczasowych. Z powyższego organ wywiódł, że na terenie 12M jest bezwzględny zakaz stawiania obiektów tymczasowych, powiększania substancji kubaturowej, a usługi można prowadzić tylko na kondygnacji parteru istniejących obiektów, a zatem rozpatrywany obiekt jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także w nawiązaniu do w/wym. art. 29 ust. 1 pkt 2 wybudowanie wiaty przekraczającej powierzchnię 25 m2 wymagało uzyskania decyzji pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia. Tym samym inwestor naruszył art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez realizację budowy bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ I instancji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ wezwał inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Niespełnienie tych warunków (niezależnie od ich przyczyn) skutkuje obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3, art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Skoro inwestor nie dostarczył żądanych dokumentów to organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Wyjaśniono, że zaskarżona decyzja została wydana z powołaniem na art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pomimo, że organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie z dnia 20 października 2015r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Organ I instancji sprostował postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016r. podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Jednakże odnosząc się do argumentu strony dotyczącego niewłaściwego sprostowania podstawy prawnej jako oczywistej pomyłki przez organ 1 instancji oraz w celu wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do podstawy prawnej organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał rozbiórkę przedmiotowej wiaty powołując w podstawie prawnej niniejszej decyzji art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu legalizacyjnym ocena zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w momencie podejmowania rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego, czyli w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze zarzucono naruszenie: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 48 ust 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 78 k.p.a.) polegające na przyjęciu wadliwych ustaleń co do stanu sprawy wskutek pominięcia dowodów powołanych przez skarżącą w odwołaniu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że dla skarżącej jedną z istotniejszych okoliczności dla wykonania przez nią obowiązków nałożonych przez organ było przedłużenie terminu do ich dokonania. Niezłożenie dokumentów w terminie skutkuje orzeczeniem rozbiórki więc przedłużenie terminu do wykonania obowiązków naprawczych ma zasadnicze znaczenia dla rodzaju rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. W tym kontekście nierozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 29 grudnia 2015 r. poczytała ona za rażące naruszenie przepisów prawa procesowego. W konsekwencji skarżąca twierdzi, że organ nadzoru budowalnego pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję bezzasadnie twierdząc, że inwestor nie wywiązał się z określonych w postanowieniu obowiązków i nie wyraził tym samym woli legalizacji samowoli, czym naruszył uprawnienia procesowe strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja wydana na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, nakazująca skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obiektem budowlanym, o którym wyżej mowa jest wiata konstrukcji drewnianej o powierzchni 71,76 m2 wybudowana na działce nr [..], położonej w U. przy ul. M. Wskazany wyżej przepis ustawy reguluje zagadnienie samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, jak również braku możliwości takiej legalizacji , co prowadzi do zastosowania środka prawnego w postaci wydania nakazu rozbiórki w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż wybudowanie obiektu budowlanego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, albowiem obiekt wzniesiony przez skarżącą nie został wymieniony w art. 29 ust. 1 tej ustawy. Bezsporne jest również, iż skarżąca pozwolenia takiego nie uzyskała. Zatem wybudowanie wzmiankowanego obiektu budowlanego stanowiło samowolę budowlaną. Podkreślić należy, że celem regulacji art. 48 ustawy Prawo budowlane jest dążenie do przywrócenia obiektu do poprzedniego, zgodnego z prawem stanu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r., VIII SA/Wa 976/10, LEX nr 1099038). W przedmiotowej sprawie podjęto działania określone w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, mające na celu legalizację samowoli budowlanej, wzywając skarżącą do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2015 r. dokumentów wymienionych w przywołanych wyżej przepisach. Skarżąca dokumentów takich nie przedłożyła. Brak wykonania tego obowiązku uniemożliwił dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego skutkując wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy, że legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r., II SA/Łd 990/10, LEX nr 756007; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Gd 503/10, LEX nr 953178; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2011 r., II SA/Kr 153/11, LEX nr 1100502). Dowodzenie zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 2 komentowanego artykułu (tj. przesłanek umożliwiających rozpoczęcie procedury legalizacyjnej) obciąża więc samowolnego inwestora (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lutego 2012 r., II SA/Gd 310/11, LEX nr 1123178). Zatem to okoliczność, że skarżąca nie przedłożyła organowi nadzoru budowlanego żądanych dokumentów wywołał skutek w postaci przerwania procesu legalizacyjnego, a tym samym wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji organy zobligowane są do wydania nakazu rozbiórki (por. wyroki: WSA w Krakowie: z dnia 11 października 2010 r., II SA/Kr 922/10, LEX nr 753696, oraz z dnia 25 stycznia 2011 r., II SA/Kr 859/10, LEX nr 953294; zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1604/11, LEX nr 1125705). W przypadku braku możliwości legalizacji ustawodawca nie dał organowi możliwości uznania, aby w danej sytuacji jednak nie podejmować decyzji o nakazie rozbiórki. Na rozstrzygnięcie organów w tym przedmiocie nie mają znaczenia inne przesłanki niż określone w ustawie choćby takie jak racje społeczne czy celowościowe (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., II SA/Gd 778/10, LEX nr 992958). Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut podniesiony w skardze, iż brak przedłużenia skarżącej terminu do wykonania obowiązków określonych postanowieniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2015 r. miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej o przedłużenie terminu, o którym wyżej mowa związany był z uchwałą Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2016 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to zmiana miałaby pozwolić na zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej. Zauważyć jednakże należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, którego przepisy stanowią powszechnie obowiązujące prawo. Obowiązujący na terenie wzniesienia samowoli budowlanej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w dniu wydania zaskarżonej decyzji wyklucza istnienie takiego obiektu budowlanego. Natomiast na treść rozstrzygnięcia organu nie mogą mieć wpływu przepisy prawa mające obowiązywać w przyszłości, a to z dwóch zasadniczych powodów – po pierwsze treść tych przepisów nie jest ostatecznie znana, - po drugie zasadą jest, iż organy podejmują rozstrzygnięcie mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), oddalił skargę jako bezzasadną.