II SA/Gd 409/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. L. i R. L. na decyzję Wojewody z dnia 25 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę. Skarga L. L. i R.L. na decyzję Wojewody z dnia 25 maja 2018 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 21 marca 2018 r. C. W., będąca właścicielką działki nr [..] położonej w miejscowości C., gmina U., zwróciła się do Starosty o rozstrzygnięcie o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr [..], stanowiącej własność skarżących, w celu wykonania robót budowlanych wynikających ze zgłoszenia prac remontowych z dnia 21 marca 2018 r., nr [..], dotyczących budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [..]. Starosta decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.): 1. stwierdził niezbędność wejścia przez C. W. na teren nieruchomości gruntowej położonej w C., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [..], w obrębie ewidencyjnym C., w gminie U., stanowiącej własność C. W. w celu wykonania prac remontowych (otynkowanie ściany) wynikających ze zgłoszenia nr [..] z dnia 21 marca 2018 r., dotyczących budynku zlokalizowanego na granicy działek nr [..] i [..] w miejscowości C.; 2. zezwolił C. W. na wejście na nieruchomość skarżących opisaną w punkcie 1 i zajęcie pasa terenu gruntu o szerokości 2 m i długości 20,00 m od północnej strony działki oraz skorzystanie z bramy wjazdowej w celu dokończenia prac budowlanych, związanych z pracami remontowymi części budynku położonego bezpośrednio na granicy z działką nr [..]; 3. orzekł, że inwestor jest zobowiązany korzystać z zajętej nieruchomości wyłącznie w części określonej w punkcie 2; 4. określił, że po zakończeniu robót inwestor jest zobowiązany przywrócić nieruchomość skarżących do stanu poprzedniego; 5. określił, że inwestor zobowiązany jest powiadomić pisemnie skarżących o terminie wyjścia na teren ich nieruchomości, nie wcześniej, niż niniejsza decyzja stanie się ostateczna, nie później jednak niż do dnia 30 czerwca 2018 r.; 6. wskazał, że zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydaje się na okres 14 dni. Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wskazał, że od strony północnej budynek zlokalizowany na działce nr [..] jest usytuowany na granicy z działką nr [..]. Zatem, wykonanie robót budowlanych, polegających na otynkowaniu ściany szczytowej, wymaga zajęcia części nieruchomości, stanowiącej własność skarżących, w celu wykonania rusztowania i prowadzenia prac. Starosta podkreślił przy tym, że z akt sprawy wynika, że między sąsiadami prowadzona była korespondencja, która nie zakończyła się polubownym załatwieniem sprawy. Od decyzji Starosty skarżący wnieśli odwołanie wskazując, że nie wyrażają zgody na wejście na teren ich nieruchomości, ponieważ nie ufają inwestorom, a w decyzji brak jest informacji o rekompensacie finansowej za wejście na teren ich nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia 25 maja 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz.1257 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 6 kwietnia 2018 r. Wojewoda stwierdził bowiem, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było wydanie przez Starostę decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając zajęte stanowisko wyjaśnił, że od strony północnej budynek zlokalizowany na działce nr [..] usytuowany jest na granicy z działką nr [..]. Zatem wykonanie robót budowlanych polegających na otynkowaniu ściany szczytowej, wymaga zajęcia części nieruchomości, stanowiącej własność skarżących, w celu wykonania rusztowania i prowadzenia prac. Z dokumentacji wynika zaś, że korespondencja między sąsiadami w sprawie możliwości wejścia na teren działki nr [..] była prowadzona już od 2013 r. Nie zakończyła się ona jednak polubownym załatwieniem sprawy. Z tejże dokumentacji wynika (pismo z dnia 3 stycznia 2018 r.), że skarżący zażądali wynagrodzenia za zajęcie terenu i sporządzenia umowy na ten czas. C. W., w odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 21 lutego 2018 r., zgodziła się na podaną przez skarżących stawkę za zajęcie terenu i poprosiła o podanie numeru konta, na który żądana kwota ma zostać przelana. W aktach brak odpowiedzi właścicieli działki nr [..]. W związku z tym, w dniu 21 marca 2018 r., został złożony wniosek o wydanie zgody na wejście na teren działki nr [..]. Odnosząc się zaś do wskazanej w odwołaniu kwestii rekompensaty za wejście na teren nieruchomości skarżących Wojewoda wyjaśnił, że z korespondencji pomiędzy stronami wynika, że wysokość tej rekompensaty była poruszana. Skarżący wskazali, iż zadośćuczynieniem ma być kwota 100 zł za ośmiogodzinne zajęcie działki. Inwestorzy zgodzili się na tę stawkę, o czym poinformowali skarżących w piśmie z dnia 21 lutego 2018 r. We wniesionej do Sądu skardze skarżący zażądali: unieważnienia wydanego pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr [..] wydanego przez Starostę w dniu 16 stycznia 2012 r., nr [..], dla C. W.; zawieszenia postępowania na czas postępowania unieważniającego decyzję o pozwoleniu na budowę; unieważnienia decyzji Wojewody z dnia 25 maja 2018 r. Skarżący powołali się przy tym na istniejący pomiędzy właścicielami działek konflikt sąsiedzki, wywołany przesunięciem granic tych działek i próbą unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla działki nr [..]. Podkreślili również, że w zaskarżonej decyzji nie określono zadośćuczynienia za poniesione straty na ich działce, które w ich ocenie, powinno odnosić się do 24 godzinnego dnia, i wskazali, że odpowiedź na pismo z dnia 21 lutego 2018 r. wysłali listem poleconym w dniu 27 lutego 2018 r. Zauważyli także, że prace remontowe inwestorki nie są pilne, gdyż nie było ani pożaru ani powodzi. Zbyteczne jest więc tynkowanie, ocieplanie i malowanie ściany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 10 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zarzucił, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została z naruszeniem: - art. 75 § 1 Kpa – poprzez przedwczesne wydanie decyzji z pominięciem postępowania wyjaśniającego, co do konieczności zajęcia pasa przy granicy działek; - art. 77 § 1 i art. 80 Kpa – poprzez brak wnikliwego zebrania materiału dowodowego i dokonania dowolnej oceny materiału zebranego, co do kwestii uzgodnienia wejścia oraz przewidywanego sposobu, zakresu i terminów korzystania z nieruchomości; - art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 140 Kpa – przez organ odwoławczy poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów w uzasadnieniu odpowiedzi na odwołanie skarżącej; W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2018 r. C. W.wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w pełni podzielając zawartą w niej argumentację i podkreślając, że planowane prace ograniczać się będą do położenia tynku, struktury oraz pomalowania fasady a drzewa i krzewy znajdujące się na działce sąsiedniej nie będą kolidować z tymi pracami. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Decyzja Wojewody z dnia 25 maja 2018 r., nr [..], jest zgodna z prawem. Stan faktyczny niniejszej sprawy uprawniał Starostę do wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Przepis art. 47 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, że jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (ust. 3). Rozpatrując wniosek na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego organ obowiązany jest ustalić spełnienie przesłanek dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Przesłanki te precyzuje ust. 1 tego przepisu. Są to: po pierwsze potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, do wykonania których niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, po drugie konieczność uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na wejście na teren tej nieruchomości, a po trzecie uprzednie podjęcie próby uzyskania takiej zgody od właściciela nieruchomości sąsiedniej, zakończone niepowodzeniem. Tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości uzależniony jest bowiem od braku dobrowolnej zgody właściciela tej nieruchomości. Badając niezbędność wejścia na nieruchomość sąsiednią, o której mowa w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nie jest uprawniony do kwestionowania ani rodzaju planowanych robót budowlanych, ani potrzeby ich przeprowadzenia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 384/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki uprawniające do zastosowania dyspozycji art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W dniu 21 marca 2018 r. C. W. zgłosiła w Starostwie Powiatowym zamiar wykonania remontu (otynkowanie ściany) budynku mieszkalnego usadowionego na działce nr [..], którego to ściana przebiega na granicy działek [..] i [..], w C. Zgłoszenie to zostało przyjęte przez Starostę bez sprzeciwu w dniu 6 kwietnia 2018 r. Wykonanie tych prac wymaga wejścia inwestora na teren nieruchomości sąsiedniej nr [..] z uwagi na zlokalizowanie ściany, która ma zostać otynkowana na granicy z działką nr [..]. W takich okolicznościach nie ma innej możliwości wykonania prac remontowych, jak tylko przez wejście na nieruchomość sąsiednią. W orzecznictwie wskazuje się, że warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej; bądź lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość i nieruchomości wspólnej w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Chodzi więc wyłącznie o sytuację, w której nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej posesji. C. W. podjęła przy tym próby ugodowego załatwienia sprawy i uzyskania dobrowolnej zgody skarżących na wejście na teren ich posesji. W aktach sprawy znajduje się korespondencja prowadzona między stronami: pismo C. W. z dnia 26 czerwca 2013 r. z prośbą o umożliwienie dostępu do ściany budynku nr [..] w celu wykonania prac wykończeniowych i odpowiedź skarżących na to pismo, w których stwierdzili ono, że nie wyrażają zgody na wejście na teren ich działki w celu wykonania prac remontowych; pismo C.W. z dnia 28 sierpnia 2017 r. z ponowną prośbą o zgodę na wejście na teren działki nr [..] i pismo skarżących z dnia 11 września 2017 r., w którym wskazali oni, że podtrzymują stanowisko wskazane w odpowiedzi na pismo z dnia 26 czerwca 2013 r.; pismo skarżącej z dnia 3 stycznia 2018 r. kierowane do C. W., w którym wskazuje ona na brak akceptacji do zaplanowanych przez nią robót budowlanych i wyjaśnia, że tylko dokładnie sporządzona umowa przed wejściem może doprowadzić do porozumienia; pismo C. W. z dnia 21 lutego 2018 r., w którym wskazała ona, że przychyla się do propozycji skarżących zawartej w piśmie z dnia 3 stycznia 2018 r. w sprawie stawki za wejście na ich nieruchomość tj. 100 zł za 8 godzin pracy; pismo skarżącej z dnia 1 marca 2018 r. skierowane do C. W., w którym wskazała, że nie widzi możliwości porozumienia się. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej z prośbą o wyrażenie zgody na czynności w ramach art. 47 Prawa budowlanego, spełnia warunek podjęcia przez inwestora starań warunkujących wydanie przez organ pozytywnej decyzji w zakresie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1819/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazuje się też w orzecznictwie wystarczająca jest sama próba uzyskania takiej zgody (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 11 października 2007 r., syn. akt II SA/Op 201/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie należy do orzekających organów ocena treści, czy formy korespondencji między sąsiadami. Ciąży na nich jedynie obowiązek ustalenia, że do zgody w trybie cywilnoprawnym nie doszło. W niniejszej sprawie jest to zaś okoliczność niesporna między stronami. Uwzględniając zatem powyższe, należy ocenić, iż organy orzekające prawidłowo zastosowały w sprawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Stan faktyczny sprawy przesądził bowiem o potrzebie wydania decyzji, zastępującej zgodę sąsiada na wejście na teren należącej do niego nieruchomości. Wydana przez organ odwoławczy organu określa w wystarczający sposób korzystanie z sąsiedniej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazuje, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o zgodę na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości niedopuszczalne jest podważanie projektu budowlanego, dokonanego zgłoszenia oraz rozważenie, czy efekt końcowy wykonanych robót budowlanych ograniczy zasięg prawa własności nieruchomości sąsiedniej (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 października 2001 r., sygn. akt II SA/Bk 506/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, decyzja z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ze swej istoty stanowi o ograniczeniu uprawnień właściciela, a więc jego szeroko rozumianych interesów. Konieczność uwzględnienia tego interesu wyraża się w ustawowym obowiązku określenia granic niezbędnej potrzeby wejścia inwestora na nieruchomość sąsiednią, o czym przesądza zresztą dyspozycja art. 47 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Organ może tylko zezwolić na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z nieruchomości. Na podstawie tej decyzji inwestor uzyskuje ograniczone w czasie prawo przebywania na sąsiedniej nieruchomości i wykonywania tam robót budowlanych związanych z inwestycją na nieruchomości, do której posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Określając warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości w kontekście zakresu niezbędnych robót, organ powinien wskazać liczbę dni, w okresie których z jednej strony - inwestor będzie mógł wejść na teren sąsiedniej nieruchomości, natomiast - z drugiej strony - właściciel działki sąsiedniej będzie ograniczony w korzystaniu z przysługującego mu prawa własności, chronionego przepisami Konstytucji. Z uwagi na rangę tego prawa, organ powinien też dokładnie sprecyzować termin, wskazując konkretne daty lub czasokres. Oceniając kontrolowane rozstrzygnięcie pod kątem naruszenia interesów skarżących, zauważyć należy, że organ nie przekroczył granic niezbędności uszczuplenia uprawnień właściciela. Decyzja precyzyjnie określa czas, w jakim inwestor może wykonywać roboty budowlane, a także zasięg korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Ponadto pouczono inwestora o obowiązku naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w art. 363 kc. Wyjaśnić ponadto należy, że postępowanie w przedmiocie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezależne od innych toczących się postępowań administracyjnych między stronami (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 96/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.