II SA/Gd 419/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. P., A. P. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...]. J. P., A. P. i A. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 19 grudnia 2014 roku, nr [...]. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 roku, wydanym na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) – w skrócie jako "u.g.n.", oraz uchwały nr X/94/2011 Rady Gminy Słupsk z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości Włynkówko (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2011 r. nr 139. 2845) – w skrócie jako "plan miejscowy", Wójt Gminy zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym W., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], posiadającej księgę wieczystą [...], stanowiącej własność J. P. i E. P., uznając, że wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Organ stwierdził, że w wyniku planowanego podziału powstaną dwie działki: nr [...] – teren oznaczony w planie miejscowym jako 0.KD.L.01 – ulica klasy G – główna oraz nr [...] - teren oznaczony w planie miejscowym jako C.04.PU – tereny funkcji przemysłowych i usługowych. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. P. wskazała, że nie zgadza się z wydanym postanowieniem, ponieważ podział działki nr [...] obniży jej wartość i będzie utrudniał, a wręcz uniemożliwi prowadzenie działalności gospodarczej. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławczego– postanowieniem z dnia 6 maja 2015 roku, wydanym na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło (powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 1181/1 O, opublikowany na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), że w opinii dotyczącej projektu podziału właściwy organ nie może ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. W szczególności opinia ta nie dotyczy celowości przedsięwzięcia oraz jego skutków prawnych i finansowych. Postępowanie w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości sprowadza się bowiem do badania zgodności proponowanego podziału (określonego we wstępnym projekcie podziału) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy zatem tylko i wyłącznie tych kwestii. Z tych też przyczyn Kolegium, ustosunkowując się do treści zażalenia uznało, że podnoszone przez J. P. okoliczności dotyczące obniżenia wartości nieruchomości i uniemożliwienia prowadzenia na niej działalności gospodarczej nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie zgodności zaproponowanego projektu podziału działki nr [...] z planem miejscowym. Dokonując analizy treści planu miejscowego Kolegium stwierdziło natomiast, że na całym obszarze objętym planem dopuszcza się łączenie działek oraz ich podział zgodnie z jego ustaleniami (§ 13 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego). Na terenie oznaczonym symbolem C.04.PU, na którym położona jest działka nr [...], obowiązują dowolne zasady podziału działek (§ 60 ust. 5 pkt 4 planu). Z kolei zakazy zabudowy pod liniami energetycznymi wysokiego i średniego napięcia dotyczą lokalizacji obiektów na stały pobyt ludzi, nie zaś ulic i terenów funkcji przemysłowych i usługowych. Proponowany podział nieruchomości stanowiącej własność J. P. i E. P. jest więc zgodny z zapisami planu miejscowego. W skardze na powyższe postanowienie Kolegium J. P., A. P. i A. K. zarzuciły mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 – 9, art. 28, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 roku, poz. 267 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", poprzez nieuwzględnienie, że E. P. zmarł dnia 29 lipca 2014 r., a dnia 3 września 2014 r. - na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia, spadek po nim przyjęły córki zmarłego – A. K. i A. P., które - jako jego następcy prawni, powinny zostać poinformowane o toczącym się postępowaniu przez Wójta Gminy. Skarżące stwierdziły także, iż przywoływany przez organ odwoławczy § 60 ust. 5 pkt 4 planu miejscowego narusza prawo własności, które jest zagwarantowane w Konstytucji RP, Kodeksie cywilnym i innych ustawach. Dlatego też - w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego - wniosły o zaniechanie naruszeń tj. podziału działki nr [...]. Skarżące wyjaśniły, że projektowany podział działki nr [...] - zagospodarowanej obecnie na prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze produkcyjnym tj. produkcję materiałów budowlanych, uniemożliwi tę produkcję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie, uznając za zasadną skargę w tej części w jakiej dotyczy ona braku prawidłowego ustalenia przez organy kręgu stron przedmiotowego postępowania. Kolegium przyznało, że z niebudzących wątpliwości dokumentów dołączonych do skargi wynika, iż w dniu 29 lipca 2014 r., tj. przed wydaniem postanowienia przez Wójta Gminy, zmarł E. P., który został uznany przez organy za stronę tego postępowania administracyjnego. Za nietrafne natomiast Kolegium uznało twierdzenia skargi odnoszące się do konieczności uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu kwestii związanych ze skutkami finansowymi i gospodarczymi, jakie niesie za sobą podział działki nr [...]. W tym zakresie Kolegium w całości podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji orzeczeń organów administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", stanowi zaś, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że teren nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym W., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], posiadającej księgę wieczystą [...], w której jako właściciele nieruchomości byli wpisani (stan księgi wieczystej na dzień 27 listopada 2014 roku) – J. P. i E. P., objęty jest ustaleniami uchwały nr X/94/2011 Rady Gminy Słupsk z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości Włynkówko (w skrócie określanej jako "plan miejscowy"). Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie określanej jako "u.g.n."). Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Z treści art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika przy tym, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 u.g.n., opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię, o której mowa w tym przepisie, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie dotyczącej wydania opinii w sprawie zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego stroną postępowania winien być właściciel nieruchomości, której ono dotyczy. Wynika to wprost z treści art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie jest przy tym bezsporne, że E. P., który został uznany przez organy obu instancji za stronę tego postępowania administracyjnego jako współwłaściciel działki nr [...], zmarł w dniu 29 lipca 2014 r., tj. przed wszczęciem postępowania w sprawie. Organy obu instancji nie ustaliły zatem prawidłowo kręgu stron przedmiotowego postępowania, ponieważ o wszczęciu postępowania powinny były zawiadomić aktualnych współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, w tym następców prawnych E. P. Prowadząc postępowanie w tej sprawie bez takiego powiadomienia, a także wydając postanowienia bez ustalenia kto jest następcą prawnym E. P. (aktualnym współwłaścicielem działki nr [...] wraz z J. P.), czyli nie ustalając prawidłowo kręgu stron postępowania, organy naruszyły art. 7 k.p.a. oraz prawo następców prawnych E. P. do udziału w niniejszym postępowaniu, pozbawiając ich (bez ich winy) możliwości udziału w tym postępowaniu – co stanowiło jednocześnie naruszenie art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., a także przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2007 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1333/06, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.nsa.gov.pl; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 17 stycznia 2007 roku, sygn. akt I SA/Wa 1800/06, Baza Orzeczeń LEX nr 320561, oraz z dnia 23 lutego 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 1104/05, Baza Orzeczeń LEX nr 203887). Należy przy tym wyjaśnić, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych w sprawie postanowień. Wspólnym mianownikiem tego rodzaju uchybień jest bowiem naruszenie przez organy przepisów postępowania będące podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy dodać, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, która nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 147 k.p.a., wznowienie z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić tylko na żądanie strony. Wskazane powyżej przepisy należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym uwzględniona być musi wola podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Jednakże przesłanka wznowienia postępowania polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) została ściśle powiązana z art. 147 k.p.a. Oznacza to, że wyłącznie od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania administracyjnego, w którym nie brała udziału, względnie podniesie ten zarzut w złożonej skardze do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko – podzielane w pełni przez skład orzekający w tej sprawie, jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z 11 września 2015 r., sygn. II OSK 114/14, por. też wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08 – Baza Orzeczeń LEX nr 509705, z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 277/10 – Baza Orzeczeń LEX nr 1071242, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1882/10 – Baza Orzeczeń LEX nr 1134696, z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 361/11 – Baza Orzeczeń LEX nr 1404648 i sygn. II OSK 371/11 – Baza Orzeczeń LEX nr 1404649; zob. także J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, str.373-374). Należy w tym miejscu zauważyć, że skargę w niniejszej sprawie wniosły – oprócz J. P., także nieuczestniczące w postępowaniu administracyjnym córki E. P. – A. P. i A. K., które w dniu 3 września 2014 r., a zatem przed wszczęciem tego postępowania, na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia, przyjęły po nim spadek. W skardze został zawarty zarzut wydania kwestionowanych postanowień bez ich udziału, a zatem wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, albowiem A. P. i A. K. zostały bez swej winy pominięte w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, co - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - uzasadniało ich uchylenie. Naruszenie to stanowiło przesłankę uzasadniającą uchylenie postanowień organów obu instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd uznał nadto, że ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne, to bowiem najpierw organy administracji muszą prawidłowo przeprowadzić postępowanie w tej sprawie z udziałem wszystkich stron postępowania i w tym celu prawidłowo ustalić krąg stron postępowania, uznając za strony tego postępowania wszystkich aktualnych współwłaścicieli działki nr [...].