II SA/Gd 423/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odmówić B Spółce Akcyjnej z siedzibą w K. – J. dopuszczenia do udziału w sprawie toczącej się pod sygnaturą akt II SA/Gd 423/16. A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...] na terenie gminy M. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2016 r. B. wniosła o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika, wyjaśniając, że posiada interes prawny uprawniający ją do brania udziału w postępowaniu, znajdujący oparcie w przepisach art. 9c ust. 2 w związku z art. 9h ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.). Rozpoznając powyższy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, a zarazem przepisem prawa miejscowego, stosownie do treści art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Ustawa ta w zakresie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi regulację odrębną od procedury administracyjnej określonej w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.". Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego w procedurze określonej w ww. ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tryb postępowania w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określony ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego, a nie przepisami k.p.a. Procedura planistyczna jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżenie przedmiotowej uchwały w niniejszej sprawie odbywa się na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Według tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest jedynie podmiot, którego interes prawny (lub uprawnienie) został naruszony określoną uchwałą, a skarga poprzedzona została wezwaniem rady do usunięcia naruszenia prawa. Tak więc w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.), w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przedmiotowy wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie podlega rozpoznaniu na podstawie art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), który ma zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu 15 sierpnia 2015 r. Co do zasady, zgodnie z art. 33 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Natomiast według art. 33 § 1b tej ustawy, jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osób, o których mowa w § 1 i 1a, a żądają one dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Ponadto - zgodnie z art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Wnioskująca Spółka nie należy do kategorii podmiotów objętych dyspozycją przepisów art. 33 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż - jak to już wyjaśniono, przedmiotem niniejszej skargi do sądu nie jest sprawa rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu uregulowanym w art. 101 u.s.g. za strony postępowania sądowoadministracyjnego należy uznać jedynie skarżącego i organ, który wydał zaskarżony akt. Spór podlegający kontroli sądu administracyjnego zawiązuje się dopiero wówczas, gdy stwierdzone zostanie naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. W konsekwencji postępowanie to ma na celu kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu, lecz jedynie z punktu widzenia naruszonego interesu prawnego skarżącego i w granicach tego interesu. Z kolei rzeczą organu stanowiącego zaskarżony akt jest wykazanie, że został on podjęty bez naruszenia interesu prawnego skarżącego oraz zgodnie z przepisami prawa. Celem tego postępowania nie jest więc analizowanie racji wszelkich podmiotów, które miałyby ewentualnie interes w stwierdzeniu nieważności uchwały lub jej określonych części albo w utrzymaniu uchwały lub jej konkretnych zapisów, jako obowiązujących. Należy dodać, że - w świetle powyższego - wynik niniejszego postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawczyni, ponieważ kontrola sądowa odbywać się będzie w ramach wyznaczonych indywidualnym interesem prawnym, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., a na który powołuje się skarżąca A. Dokonywana przez sąd ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w tym postępowaniu dotyczy konkretnego rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem żaden inny podmiot nie może powoływać się na swój interes prawny w postępowaniu, które dotyczy wyłącznie interesu prawnego wnoszącego skargę, czy to w celu zwalczania, czy też popierania postanowień planu. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych, w których stwierdza się, że przepis art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt lub czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, co przede wszystkim dotyczy przepisów prawa miejscowego lub innych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 459415; z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1354/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 771/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 329/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że: "Przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej. To w regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji Ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami Ordynacji podatkowej. Powyższe oznacza, że art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowo-administracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym." Dodać należy, że intencją wnioskującej Spółki jest pozostawienie zakwestionowanych w skardze zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako obowiązujących, zatem nie powołuje się ona na żadne naruszenie jej interesu prawnego, uzasadniające zaskarżenie tych zapisów planu. Spółka chce te zapisy planu zachować. Tymczasem to organ Gminy obowiązany jest przedstawić argumentację przemawiającą za tym aby Sąd nie wyeliminował z obrotu prawnego podjętej przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały. Z powyższych względów dla oceny uprawnienia wnioskującej Spółki do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania bez znaczenia pozostają powołane we wniosku przepisy dotyczące obowiązków operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego (art. 9c ust. 2 ustawy – Prawo energetyczne) oraz przepisy dotyczące trybu wyznaczania takiego operatora (art. 9h ustawy – Prawo energetyczne). W przywołanym we wniosku postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OZ 338/12, Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował jedynie pogląd o wyłączeniu stosowania art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnośnie organizacji społecznych. Dotyczyło ono zatem odmiennej sytuacji, niż w niniejszej sprawie, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny rozważał w ww. postanowieniu zasadność dopuszczenia do udziału w sprawie toczącej się w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podmiotu posiadającego status organizacji społecznej. Pogląd ten nie może mieć z tych względów zastosowania przy rozpoznaniu wniosku w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.