II SA/Gd 43/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 2 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. w przedmiocie niepodjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność gminy w trybie bezprzetargowym i skargi na postępowanie urzędnika postanawia odrzucić skargę. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na niepodjęcie uchwały przez Radę Gminy w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność gminy w trybie bezprzetargowym oraz na postępowanie urzędnika. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący był dzierżawcą działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] stanowiącym własność gminy W. położonej w miejscowości N. Umowa dzierżawy uległa rozwiązaniu z upływem okresu, na jaki została zawarta, tj. z dniem 24 lipca 2015 r. Skarżący przed upływem okresu obowiązywania dzierżawy zwrócił się do gminy z wnioskiem, najpierw o przedłużenie umowy dzierżawy, a gdy mu odmówiono, z wnioskiem o jej sprzedaż w trybie bezprzetargowym. P. S. wniósł skargę na działalność Wójta Gminy w zakresie nieprzedłużenia z nim umowy dzierżawy działki nr [...]. Skarga ta została załatwiona przez Radę Gminy poprzez podjęcie uchwały Nr [...] z dnia 24 listopada 2015 r., w której skargę uznano za nieuzasadnioną. Z uzasadnienia uchwały wynika również, że Rada uznała, że nie ma podstaw do sprzedaży tej nieruchomości w drodze bezprzetargowej, albowiem nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami. W aktach sprawy znajduje się opinia prawa potwierdzająca stanowisko Rady Gminy. Ze skargi wniesionej do tutejszego sądu wynika, że skarżący kwestionuje przede wszystkim negatywną opinię w sprawie sprzedaży działek nr [...] i [...] w drodze bezprzetargowej oraz postępowanie urzędników w tej sprawie. Treść uzasadnienia skargi spowodowała zakwalifikowanie jej jako skargi na niepodjęcie przez organ gminy uchwały wyrażającej zgodę na bezprzetargową sprzedaż nieruchomości oraz skargi na uchwałę rozpoznającą skargę na pracownika. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie jako przedwczesnej, albowiem uznał, że skarga ta wniesiona w trybie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia o samorządzie gminnym winna być poprzedzona wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, co nie miało miejsca. Z ostrożności procesowej wniesiono o jej oddalenie wyjaśniając, że skarżący nie legitymuje się interesem prawym, albowiem nie służyło mu względem Rady Gminy żadne roszczenie o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na sprzedaż tej nieruchomości. Decyzja w tym zakresie pozostaje zależna wyłącznie od woli gminy i nie ma wpływu na sferę prawną byłego dzierżawcy. Dlatego też przyjęto, że skarżący nie może żądać od organu gminy określonego działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446) zwanej dalej u.s.g., udzielają uprawnienia do kwestionowania skutków działalności oraz bezczynności organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarżący kwestionuje w skardze do sądu po pierwsze, niepodjęcie przez Radę Gminy uchwały o wyrażeniu zgody na bezprzetargową sprzedaż na rzecz skarżącego nieruchomości nr [...], a po drugie uchwałę odmawiającą zasadności jego zastrzeżeniom co do działalności urzędników gminy w zakresie sprawy zainicjowanej jego wnioskiem o sprzedaż tej nieruchomości. W ocenie sądu oba żądania skargi uznać należało za pozostające poza kognicją sądów administracyjny, której zakres określają wyraźnie przepisy art. 3 § 2 u.p.p.a. oraz przepisy art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 u.s.g. Z tego powodu brak wezwania do usunięcia prawa, którego skarżący nie wystosował do organu przed wniesieniem skargi do sądu, nie miał wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, albowiem niedopuszczalność rozpoznania takiej skargi ze względu na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, prowadziła również do odrzucenia skargi. Skarżący po upływie okresu trwania umowy dzierżawy działki nr [...] ubiegał się o jej przedłużenie, a następnie o jej sprzedaż przez gminę. Dopuszczalność skargi na niepodjęcie uchwały wyrażającej zgodę na bezprzetargową sprzedaż nieruchomości należało rozważyć zatem w świetle obowiązków gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami należącymi do gminnego zasobu. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W sytuacji, gdy czynność prawna nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu, jej dokonanie pozostaje w wyłącznej kompetencji wójta. W przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych rada gminy może jedynie wyrazić zgodę na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, jednakże nie posiada uprawnień do wskazywania, z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r., II SA/Wr 35/07, LEX nr 398981). Do rozstrzyganej kwestii zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2014, poz. 518 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., które regulują zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.g.n. nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy tworzą gminny zasób nieruchomości. Gospodarowanie tym zasobem wykonywanie przez organy wykonawcze gminy, m.in. wójta, polega w szczególności na wykonywaniu takich czynności jak zbywanie, nabywanie, wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu na zasadach określonych przez radę gminy bądź za zgodą wyrażoną przez ten organ. Gmina w wykonywaniu tych zadań jest samodzielna, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 3 u.s.g.). Oznacza to, że decyzje gminy z zakresu gospodarowania mieniem gminnym zależą od przyjętej przez nią polityki, a ograniczają je wyłącznie przepisy prawa. Na gruncie u.s.g. oraz u.g.n. żaden przepis nie determinuje kierunku działania gminy w tym zakresie i nie zobowiązuje jej do podejmowania konkretnych czynności prawnych, w tym sprzedaży nieruchomości. Oznacza to, że nie ma podstawy prawnej do żądania sprzedaży określonej nieruchomości na rzecz zindywidualizowanego podmiotu, z wyjątkiem sytuacji szczególnych, do których zaliczyć można chociażby sytuację wykonywania prawa pierwokupu przez najemcę. W u.g.n. brak jest przepisu, który nakładałby na organ gminy obowiązek zbycia określonej nieruchomości skarżącemu, nawet jeśli nieruchomość ta była wcześniej przedmiotem dzierżawy. W orzecznictwie potwierdza się co zasady uprawnienie gminy jako właściciela nieruchomości do swobodnego rozporządzania należącymi do niej nieruchomościami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r., I SA/Wa 1311/12, Lex nr 1336774). Niewyrażenie przez radę gminy zgody na bezprzetargową sprzedaż nieruchomości na rzecz skarżącego pomimo tego, że stanowi niewykonanie czynności z zakresu administracji publicznej, to jednak nie dotyczy uprawnień i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Tego rodzaju czynność organu jednostki samorządu terytorialnego nie wywołała żadnej zmiany w sferze przysługujących mu na gruncie tego prawa uprawnień. Wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości, jak również jej późniejsza sprzedaż nie należą do katalogu czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g. W konsekwencji skarżący nie mógł skutecznie domagać się podjęcia tej czynności, tym bardziej, że w świetle art. 37 ust. 2 u.g.n. nie spełniał przesłanek do bezprzetargowego nabycia nieruchomości . Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że skarga na niepodjęcie przez Radę Gminy uchwały wyrażającej zgodę na bezprzetargową sprzedaż nieruchomości podlegała odrzuceniu jako skarga na niepodjęcie czynności, której kontrola nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Brak wyrażenia zgody na bezprzetargową sprzedaż nieruchomości, pomimo sprzeczności z oczekiwaniami skarżącego, wymyka się kontroli sądowej zgodności z prawem, albowiem nie było podstawy prawnej działania gminy w tym zakresie. Odnosząc się natomiast do tej części skargi, w której zakwestionowano rozstrzygnięcie zarzutów P. S. na działalność urzędnika gminy w jego sprawie sąd zauważa, że zarzuty te zawierały elementy, które pozwalały zakwalifikować je jako skargę obywatelską złożoną w trybie art. 227 k.p.a. - postępowania uregulowanego przepisami zawartymi w dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Skargi obywateli wnoszone na podstawie art. 227 k.p.a. nie są załatwiane poprzez podejmowanie działań zaskarżalnych do Sądu Administracyjnego (zob. J.Borkowski (w.:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 848 oraz powołane tam orzecznictwo). O załatwieniu skargi organ administracji publicznej zawiadamia jedynie stronę. Wymogi formalne tego zawiadomienia określa art. 238 k.p.a. Zawiadomienie, o którym mowa nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ załatwiając skargę kończy jedno z postępowań uproszczonych, nie rozstrzygając o prawach bądź obowiązkach wynikających z przepisów prawa (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Tom II, Kraków 2005 r., str. 544-545). Uchwała Rady Gminy z dnia 24 listopada 2015 r. rozstrzygająca skargę P. S. na działalność Wójta Gminy nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, lecz jak wyżej zaznaczono stanowi zawiadomienie skarżącego o załatwieniu skargi, podjęte w formie przewidzianej prawem na podstawie art. 18 u.s.g., tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., II OSK 2389/10, Lex nr 743417). W tych okolicznościach, uznając, że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej i nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.