II SA/Gd 434/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. M.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2017 r., o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Aktualizacją z dnia 16 grudnia 2015 r. Burmistrz wypowiedział skarżącej dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr: [...],[...]-[...] i [...]-[...], obręb D. W dniu 27 kwietnia 2017 r. skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że ww. wypowiedzenie opłaty rocznej jest nieuzasadnione. W uzasadnieniu strona wskazała, że wypowiedzenie nie zostało jej doręczone, także w sposób zastępczy. Zdaniem skarżącej, w miejscu jej zamieszkania nie pozostawiono ani pierwszego awiza, ani drugiego. Do wniosku dołączono oświadczenie domowników, że w skrzynce pocztowej nie pozostawiono żadnego zawiadomienia o próbie doręczenia jakiejkolwiek przesyłki. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia 25 września 2017 r. odmówiło stronie przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie wypowiedzenia opłaty rocznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka dopełnienia czynności, której termin został uchybiony, jak również wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia, tj. od dnia 20 kwietnia 2017 r., kiedy stronie doręczono wezwanie do zapłaty nr [...] z dnia 10 kwietnia 2017 r. Nie została jednak spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Jak ustaliło Kolegium, przesyłka zawierająca wypowiedzenie z dnia 16 grudnia 2017 r. została doręczona skarżącej w trybie zastępczym w dniu 12 stycznia 2016 r. Doręczenie zastępcze jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie właściwe, zaś domniemanie w tym zakresie może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że pomimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. W niniejszej sprawie strona nie przedstawiła żadnych argumentów przemawiających za tym, że doręczenie zastępcze obarczone było wadą skutkującą obaleniem fikcji doręczenia. Wprawdzie we wniosku wskazała, że jest osobą skrupulatną i sumienną w odbiorze korespondencji, a do wniosku przedłożyła oświadczenie osób zamieszkujących wraz ze skarżącą pod adresem, na jaki miała zostać doręczona sporna przesyłka, lecz w ocenie Kolegium jest to niewystarczające do obalenia domniemania fikcji doręczenia. Według orzecznictwa sądowoadministracyjnego, samo gołosłowne twierdzenie strony, że awiza nie pozostawiono prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji doręczenia zastępczego. Obalenie domniemania doręczenia zastępczego jest możliwe, jeżeli adresat pisma wykaże, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością. Procedurą zmierzającą do obalenia domniemania jest m.in. przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca ponownie podkreśliła, że w datach, kiedy miało dojść do doręczenia spornej przesyłki, tj. od 28 grudnia 2015 r. do 12 stycznia 2016 r., zarówno strona, jak i pozostali domownicy przebywali na stale pod adresem doręczenia i stronie nie są znane żadne okoliczności, dla których przedmiotowa przesyłka nie została doręczona. Co więcej, na samym potwierdzeniu odbioru przesyłki brak jest adnotacji dotyczącej przyczyny awizacji, jak również przesyłka nie była dostępna do odbioru w urzędzie pocztowym w S. – było to na bieżąco sprawdzane przez stronę. W konsekwencji, do doręczenia przesyłki doszło z przyczyn niezależnych od skarżącej i wbrew twierdzeniom organu okoliczności przez nią podnoszone nie są gołosłowne – wskazuje na to zarówno oświadczenie dołączone do wniosku o przywrócenie terminu, a więc relacje świadków, jak i adnotacje na przedmiotowej przesyłce. Organ zaś rozpoznając sprawę zaniechał dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, nie zbadał adnotacji na przesyłce, ani nie obalił i nie zaprzeczył oświadczeniu domowników zapominając przy tym, że jest zobowiązany do rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 797/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M.K. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1208/18, uchylił postanowienie z 28 grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. NSA przywołał wiążący pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18 (dostępna w CBOSA, pod adresem cbois.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że "Na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie trzeba też przywołać przepis art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu postanowienia z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1208/18, NSA powołał się na wiążąca uchwałę NSA z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OPS 2/18 (orzeczenie dostępne, jak i pozostałe niżej wymienione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), o treści przytoczonej powyżej. Odnotował też sąd wojewódzki orzekający obecnie, że ani we wskazanej uchwale, ani w postanowieniu sygn. akt I OSK 1208/18 NSA nie rozważał kwestii charakteru prawnego terminu określonego w art. 78 ust. 2 u.g.n. – dla złożenia wniosku użytkownika wieczystego, o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości, a więc czy jest to termin procesowy - przywracalny, czy też jest to termin materialnoprawny. Wobec tego wskutek braku jednoznacznego stanowiska w tym zakresie sąd uznał, że w interesie strony skarżącej leży merytoryczne rozpoznanie sprawy. Rozważając zatem kwestię zaistnienia przesłanek warunkujących pozytywne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, ocenić też należy prawidłowość doręczenia dokonanego wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej na adres domowy skarżącej, przy ul. O. w S. Sposób doręczania korespondencji został uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego w szczególności w przepisach art. 42 – 44 k.p.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma sposób doręczania korespondencji przewidziany w art. 44 k.p.a. Przepis ten ma następujące brzmienie: Art. 44. § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacja o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni , licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje obowiązki zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest "niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43". Obejmuje ona sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43. Należy przyjąć, że niemożność doręczenia w sposób wskazany w art. 42 dotyczy przypadków, w których podmiot doręczający nie zastał adresata pisma (adresat był nieobecny w miejscach wymienionych w tym przepisie). Niemożność doręczenia zaś w sposób wskazany w art. 43 obejmuje zarówno sytuacje, w których doręczający nie zastał dorosłego domownika strony, jego sąsiada lub dozorcy, jak i sytuacje, w których te osoby nie podjęły się oddania pisma adresatowi (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el 2019). Do skutecznego doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a może dojść tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki, a mianowicie pismo zostanie złożone na czas wskazany w tym przepisie w placówce pocztowej bądź w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym fakcie umieszczone w miejscu, o którym mowa w § 2 powołanego przepisu. Dla uznania, że decyzja została skutecznie doręczona stronie w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez organ administracji, że placówka pocztowa zawiadomiła adresata o nadejściu pisma. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że wszelkie adnotacje poczty na zwróconej przesyłce – zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – mają walor dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 123/11; z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 11/11; postanowienie NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt I FZ 419/10). Domniemanie autentyczności dokumentu urzędowego wskazuje na to, że dany dokument pochodzi od organu (jednostki), który go wystawił. Natomiast domniemanie zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) nakazuje uznać, że treść dokumentu jest zgodna z rzeczywistością. Domniemania te oznaczają, że dokument urzędowy nie podlega swobodnej ocenie dokonywanej przez organ administracji. Za udowodnione należy przyjąć to, co wynika wprost z dokumentu. Oznacza to, że adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Skoro zatem pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym, to oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym, do obalenia jego prawidłowości nie wystarczy samo ogólne twierdzenie, że znajdujące się w aktach organu dowody świadczące o próbach doręczenia korespondencji nie spełniają wymagań określonych w art. 44 k.p.a. i dalej - zastosowania fikcji prawnej doręczenia. Jak stwierdził NSA w postanowieniu z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 1861/11 (LEX nr 1148521): "Dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Przedmiotowe domniemanie może być obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego, należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Co za tym idzie, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonujące". Sąd wojewódzki podziela w pełni przedstawione stanowisko judykatury. Zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Z treści przytoczonego przepisu wynika, że to na stronie postępowania spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym o braku winy w niedopełnieniu czynności w terminie można mówić wyłącznie wtedy, gdy wywiązanie się z takiego obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. W tym kontekście, zdaniem sądu, stanowisko Kolegium prezentowane w zaskarżonym postanowieniu o odmowie przywrócenia uchybionego terminu jest prawidłowe, a przedstawiona motywacja słuszna i logiczna oraz zgodna z prezentowanym wyżej stanowiskiem doktryny i orzecznictwa wyrażonym na tle przepisu art. 44 k.p.a. Dokonując oceny argumentacji skarżącej nie można bowiem uznać, że uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminowi do złożenia wniosku. Znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru (wraz z kopertą) aktualizacji opłaty rocznej z dnia 6 grudnia 2015 r. zostało prawidłowo wypełnione, opieczętowane i podpisane przez doręczyciela Poczty Polskiej SA. Zakreślony został w szczególności punkt 2 o treści "Z powodu niemożności doręczenia w sposób wskazany w punkcie 1, pismo pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP [...] w dniu 2015-12-28 (...)". Zakreślenie i wypełnienie tego punktu oznacza, że przesyłki nie można było w tym dniu doręczyć adresatowi osobiście ani pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, który podjął się oddania pisma adresatowi, jak o tym mówi punkt 1 odwrotnej strony potwierdzenia odbioru. Mamy więc do czynienia z dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. W takiej sytuacji, prawidłowego i kompletnego wypełnienia potwierdzenia odbioru, z którego wynika również dwukrotne awizowanie przesyłki (drugie miało miejsce 5 stycznia 2016 r.), obalenie domniemania doręczenia nie może nastąpić jedynie w oparciu o oświadczenia strony o swojej skrupulatności, czy też oświadczenia jej domowników, sprowadzające się do twierdzeń o niewłaściwym funkcjonowaniu doręczyciela, tj. Poczty Polskiej. Strona, jak trafnie wskazało Kolegium, dopatrując się nieprawidłowości w działaniach doręczyciela powinna złożyć stosowne zastrzeżenia i przeprowadzić w urzędzie pocztowym postępowanie reklamacyjne – czego jednak bezspornie nie uczyniła. Skarżąca poza twierdzeniem o wadliwości doręczenia nie przedstawiła więc żadnych dowodów, że adnotacja na dowodzie doręczenia o pozostawieniu informacji o przesyłce jest niezgodna z rzeczywistością. Podnoszony w skardze i w toku postępowania przed Kolegium zarzut, że pracownik poczty nie pozostawił awiza pozostaje w sprzeczności z adnotacjami doręczyciela na potwierdzeniu doręczenia. Skoro zatem skarżąca nie obaliła domniemania autentyczności dokumentu urzędowego potwierdzającego powiadomienie o przesyłce, prawidłowo Kolegium ustaliło, że wypowiedzenie z 16 grudnia 2015 r. zostało doręczone skarżącej w sposób zastępczy, w trybie art. 44 k.p.a., 12 stycznia 2016 r. W konsekwencji wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ strona nie uprawdopodobniła braku winy w jego uchybieniu, o czym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi w związku z powyższym są chybione. Twierdzenia skarżącej o braku winy w uchybieniu terminu nadal pozostają gołosłowne. Ustalenia Kolegium są prawidłowe, organ nie uchybił przepisom art. 7 i art. 8 k.p.a., a ocena materiału dowodowego odpowiada wymogom art. 80 k.p.a. Podnoszony w skardze art. 7a k.p.a. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako niezasadną, na mocy art. 151 p.p.s.a.