II SA/Gd 446/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 13 marca 2024 r., nr SKO.421.172.2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium) wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pani I. M. (dalej: Skarżąca) wnioskiem z 22 września 2023 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bytowie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Burmistrz Bytowa decyzją z 6 listopada 2023 r. odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z 8 grudnia 2023 r. Sprawę przekazano Burmistrzowi do ponownego rozpoznania. Burmistrz, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 19 stycznia 2024 r. ponownie odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że: 1) Wnioskodawczyni nie przedłożyła dokumentu wskazującego na powstanie niepełnosprawności męża przed 18 rokiem życia, 2) Skarżąca pomimo pouczenia nie zrezygnowała z pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do zatrudnienia, 3) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. SKO zaskarżoną do Sądu decyzją, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium uznało, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, że fakt, iż niepełnosprawność podopiecznego powstała po osiemnastym roku życia, nie może być powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wskazało także, że małżonek osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ nie kwestionował przy tym zakresu świadczonej przez Skarżącą opieki nad mężem. Powodem jednakże odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był fakt, że Skarżąca pomimo stosowanego pouczenia, nie zawiesiła pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Kolegium podkreśliło, że w treści złożonego odwołania Skarżąca oświadczyła, że nikt nie może Jej zmusić do rezygnacji z pobieranej przez Nią renty. Praktyka zaś polegająca na przymuszaniu osób ubiegających się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do rezygnacji z pobierania renty, jest w Jej ocenie bezprawna. We wniesionej do Sądu skardze, Skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając decyzji SKO: Naruszenie art 7, 77 §1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; Naruszenie artykułu 80 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do podnoszonych przez stronę argumentów, a tym samym niezbadanie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; Naruszenie art 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sytuacji faktycznej jak również nieprzeprowadzenie w tym zakresie właściwej oceny, ponadto pominięcie w uzasadnieniu decyzji zmiany, jaka nastąpiła w podstawie prawnej świadczeń pielęgnacyjnych, na skutek sytuacji związanej z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt SK 2/17, stwierdzającym niezgodność z Konstytucją przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pozbawia świadczenia osoby z ustaloną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy; Naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, które to prawo przyznane zostało przed 1 stycznia 2022 r., co w konsekwencji nie ma wpływu na prawo do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, nadto mimo uznania wyżej wymienionego przepisu – za niezgodny z art. 71 ust.1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji; Naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu kryterium momentu powstania niepełnosprawności, które to kryterium wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego zostało uznane za sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji, w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności podzielić należy pogląd wyrażony przez SKO w z zaskarżonej decyzji, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Z tego powodu argument dotyczący faktu powstania niepełnosprawności męża Skarżącej po osiemnastym roku życia, nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko Kolegium w tym zakresie uznać należy za prawidłowe i zgodne ze stanowiskiem Skarżącej. Podobnie zdaniem Sądu należy ocenić stanowisko SKO dotyczące tego, że małżonek osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 tejże ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 4.4. Z treści powyższych przepisów wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może jedynie osoba określona w punktach od 1 do 4 art. 17 ust. 1 ustawy, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Prawidłowo Kolegium uzasadniło możliwość ubiegania się o to świadczenie przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej. Należy podkreślić jednocześnie, że w judykaturze prezentowane jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy wnioskodawcą jest współmałżonek osoby niepełnosprawnej. Odmienna wykładnia tego przepisu stoi w sprzeczności z założeniami dotyczącymi obowiązku alimentacyjnego oraz obowiązku wzajemnej pomocy między małżonkami wynikającymi z art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W związku z powyższym należało uznać, że fakt, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy wniosek o przyznanie świadczenia złożył małżonek (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1549/23, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca jako żona, należy zatem do kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z opieką nad mężem. 4.5. Końcowo za prawidłowy należy uznać również wyrażony przez SKO pogląd, że fakt pobierania przez Skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie Sąd podziela wyrażany powszechnie w orzecznictwie pogląd wskazujący, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (w tym rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy) powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zasada ta nie znajduje wyłączenia w przypadku osób, których dotyczy wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. 4.6. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2024 r., w sprawie o sygn. I OSK 2354/23 wyrok TK o sygn. SK 2/17 (na który powołuje się Skarżąca) jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego. Wyrok TK wydany w sprawie sygn. SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. 4.7. Wydanie wyroku zakresowego w sprawie o sygn. SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Wyraźnie TK zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. 4.8. W piśmiennictwie dostrzega się, że wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy. Taka sytuacja ma także miejsce w niniejszym przypadku. 4.9. Powołany wyrok TK, sygn. SK 2/17, usuwa zatem z systemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego. Orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez TK w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki, np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". 4.10. Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego i funkcjonalnego. 11. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku). 12. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w pełni powyższą argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie Burmistrz pouczył Skarżącą o konieczności wyboru jednego ze świadczeń, przy czym Skarżąca nie zawiesiła pobierania renty uznając to za prawnie nieuzasadnione. W świetle jednakże powyższych rozważań uznać należy, że skoro Skarżąca nie zawiesiła (pomimo pouczenia) pobierania renty, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy oświadczeniach rodzinnych. 13. Odnosząc się zaś do treści przywołanych w skardze wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wskazać należy, że w wyroku Sądu poznańskiego z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 411/23 nie odniesiono się do konieczności wyboru jednego z przysługujących świadczeń, a przedstawiona w nim argumentacja i orzecznictwo nie przekonują o zasadności stanowiska Skarżącej dotyczącego możliwości pobierania jednocześnie renty oraz świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie odnoszą się do argumentacji Trybunału Konstytucyjnego przedstawionej w uzasadnieniu wyroku z 26 czerwca 2019 r. Z kolei wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 października 2023 r. i 17 listopada 2023 r. (sygn. odpowiednio: II SA/Po 435/23 oraz II SA/Po 485/23) nie są wyrokami prawomocnymi, a nadto wskazywana w nich argumentacja godzi w konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej i nie jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dopuszczenie do sytuacji by tylko jedna z kategorii osób uprawnionych do świadczeń z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy - opiekun niepełnosprawnego członka rodziny, legitymujący się prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, miała dodatkową możliwość równoległego pobierania obu świadczeń (renty i świadczenia pielęgnacyjnego), godziłoby w wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zasadę sprawiedliwości społecznej, niwecząc tym samym skutek powyższego wyroku Trybunału, w postaci jej konkretyzacji wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości – w odniesieniu do innych opiekunów, pozbawionych korzystania równolegle z systemu zabezpieczenia społecznego (zob. Wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2501/23). 14. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) skargę oddalił. 15. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, ponieważ wniosło o to SKO w odpowiedzi na skargę, natomiast Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). 16. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądowe dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl