II SA/Gd 449/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2021 r., Nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. D. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 maja 2021 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z 15 kwietnia 2013 r. (uzupełnionym postanowieniem z 29 kwietnia 2013 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 123 k.p.a., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z inwestycją prowadzoną przez skarżącego, polegającą na budowie zespołu pięciu budynków letniskowych wraz z przyłączami, w R., w gminie U., działka nr [..], oraz nakazał przedstawienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia opinii technicznej wykonanych robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 listopada 2015 r. nakazał D. M. rozbiórkę wszystkich elementów piątego budynku (licząc od granicy pomiędzy działkami nr [..] i nr [..], tj. budynku przy granicy z działką nr [..] w R., gmina U.), z wyłączeniem fundamentów obiektu, zlokalizowanego w zespole budynków letniskowych na działce nr [..], wykonanego po 17 kwietnia 2013 r., czyli po dniu doręczenia postanowienia z 15 kwietnia 2013 r. dotyczącego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych – zespołu budynków letniskowych. D. M. pismem z 25 lipca 2018 r. na podstawie art. 58 k.p.a. wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wstrzymania prowadzenia robot budowlanych związanych z budową zespołu budynków letniskowych po wydaniu postanowienia z 15 kwietnia 2013 r. oraz o wstrzymanie wykonalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r. odmówił przywrócenia terminu do wstrzymania prowadzenia robot budowlanych związanych z budową zespołu budynków letniskowych zlokalizowanych na działce nr [..] położonej w R. w gminie U., wynikającego z postanowienia z 15 kwietnia 2013 r. Organ wyjaśnił, że wstrzymanie robót następuje z chwilą doręczenia postanowienia. Doręczenia skutecznie dokonano, co pociągnęło za sobą skutki prawne, których nie można cofnąć, a do tego zmierza D. M., wykorzystując zupełnie w tej sytuacji nieprzydatną instytucję przywrócenia terminu. Natomiast w odniesieniu do obowiązku przedłożenia przez inwestora inwentaryzacji wykonanych robot budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz wyjaśniono, że ustawodawca wyznaczył termin ustawowy na dokonanie czynności procesowej w postaci przedłożenia oznaczonego dowodu, mającego służyć w postępowaniu naprawczym. Termin ten nie podlega jednak przywróceniu na podstawie przepisów k.p.a., bowiem jego niedotrzymanie przez stronę nie oznacza, że utraciła ona prawo do przedłożenia dokumentów, których dostarczenia wymaga organ. Naruszenie terminu wyznaczonego w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nie powoduje pozbawienia inwestora prawa złożenia i rozpatrzenia żądanej przez organ dokumentacji. Jego upływ powoduje natomiast to, że organ uzyskuje kompetencję do wydania jednej z decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopóki jednak decyzja ta nie zostanie wydana, inwestor ma prawo przedłożyć inwentaryzację wykonanych robot budowlanych lub odpowiednie oceny techniczne bądź ekspertyzy i żądać ich uwzględnienia w toku prowadzenia postępowania naprawczego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając zażalenie D. M. postanowieniem z 27 maja 2021 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i odmówił D. M. przywrócenia terminu do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową zespołu budynków letniskowych zlokalizowanych na działce nr [..] w R., gmina U., wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 kwietnia 2013 r. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że z chwilą doręczenia postanowienia z 15 kwietnia 2013 r. roboty budowlane zostały, w znaczeniu prawnym, wstrzymane. Wstrzymanie robót budowlanych nie jest czynnością procesową, a jego skutków nie można cofnąć. Organ wskazał jednak, że z przyczyn obiektywnych nie jest fizycznie możliwe ponowne wstrzymanie przez inwestora robot budowlanych, w wyniku których powstał już docelowy obiekt budowlany, objęty ostatecznym i prawomocnym nakazem rozbiórki w trybie art. 50a ustawy Prawo budowlane. Z tego powodu wniosek o przywrócenie terminu do dopełnienia czynności (tzn. wstrzymania prowadzenia robót budowlanych) jest faktycznie bezprzedmiotowy. Organ zauważył też, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał w sentencji, komu odmawia przywrócenia terminu, co uzasadniało korektę rozstrzygnięcia w tym zakresie. D. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 maja 2021 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wstrzymania robót budowlanych wniósł o jego uchylenie w całości i zarzucił naruszenie art. 50 Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wstrzymanie robot budowlanych nakazane postanowieniem w oparciu o wskazany przepis nie jest czynnością procesową, a co za tym idzie nie można przywrócić terminu do jej zrealizowania. Zarzucono też w związku z tym naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez odmowę zastosowania instytucji przywrócenia terminu do czynności procesowej, jaką jest wstrzymanie robot na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji w zasadzie nie odniósł się do żadnego z argumentów wskazanych w zażaleniu, a uzasadnienie decyzji jest lakoniczne. W ocenie skarżącego art. 58 k.p.a. nie ogranicza prawa do złożenia wniosku co do terminów nie wynikających z mocy prawa, a przepis ten stosuje się do wszystkich terminów procesowych. Jedyną kwestią jaką organ winien zbadać w sprawie jest to, czy termin do wstrzymania prowadzenia robot budowlanych przewidziany w art. 50 Prawa budowlanego jest terminem procesowym, a w tej kwestii organy nie wypowiedziały się. Skarżący stanął na stanowisku, że art. 50 Prawa budowlanego jest przepisem proceduralnym, termin doręczenia postanowienia nie kształtuje bowiem praw lub obowiązków strony postępowania. Jest to termin do dokonania określonej czynności w trakcie toczącego się przed organem administracyjnym postępowania, którą w tym przypadku jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Ponieważ termin określony przepisem art. 50 Prawa budowlanego jest procesowy, przysługuje prawo jego przywrócenia. Podniesiono też w skardze, że w niniejszej sprawie sądy administracyjne ostatecznie stwierdziły, iż odbiór postanowienia przez p. L. był skutecznym doręczeniem i od tego dnia rozpoczął bieg termin do wstrzymania prac. W tym czasie skarżący znajdował się poza granicami kraju, a w konsekwencji nie wiedział o doręczeniu postanowienia i nie był w stanie na nie zareagować. Ponieważ zatem bez winy skarżącego doszło do opóźnienia w przekazaniu przedmiotowego postanowienia, nie był on w stanie dotrzymać terminu wstrzymania prac wynikającego z przedmiotowego doręczenia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola postanowienia WINB z 27 maja 2021 r. o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową zespołu budynków letniskowych na działce nr [..] w R., gm. U. Kwestią sporną między organem, a skarżącym, jest możliwość zastosowania instytucji przywrócenia terminu, uregulowanej w art. 58 k.p.a., do terminu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którego przywrócenia domaga się skarżący. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania postanowienia PINB z 15 kwietnia 2013 r., zobowiązującego D. M. do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy zespole budynków letniskowych na działce nr [..] w U.), w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (art. 50 ust. 4). Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (art. 50 ust. 5). Z treści wniosku skarżącego o przywrócenie terminu wynika, że jego przedmiotem jest termin do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Tymczasem, zdaniem Sądu, z analizy przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że nie kreuje on żadnego terminu, z którym ustawodawca wiąże obowiązek aktywnego działania kierowany do adresata. Natomiast – wynika z niego, że obowiązek powstrzymania się od prowadzenia robót budowlanych aktualizuje się z momentem doręczenia postanowienia o wstrzymaniu. Z chwilą doręczenia postanowienia o wstrzymaniu organ zostaje wyposażony w zdolność do konkretyzacji normy art. 50a Prawa budowlanego w razie kontynuacji wstrzymanych robót budowlanych. Konsekwencją powyższego jest to, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nie określa się żadnego terminu, lecz notyfikuje jego adresatowi nakaz określonego zachowania, który to nakaz aktualizuje się w dacie doręczenia postanowienia. Jeżeli bowiem prawodawca chce nałożyć na obywatela obowiązek i wyznaczyć mu termin jego realizacji, czyni to w przepisach w sposób jasny. W omawianym przepisie ustawodawca nie przewidział żadnego terminu, co oznacza, że określony w nim obowiązek jest skuteczny z chwilą poinformowania strony o jego nałożeniu. Wstrzymanie więc robót, w sensie prawnym, następuje z chwilą doręczenia postanowienia. Doręczenie postanowienia rozpoczyna okres, w którym inwestor zobowiązany jest powstrzymywać się od kontynuacji robót budowlanych, a niezastosowanie się do tego nakazu obwarowane jest bezwzględnie sankcją rozbiórki, bez możliwości legalizacji, zgodnie z art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego. Inwestor nie musi zatem podejmować żadnych działań, a przeciwnie – ma on powstrzymać się od pewnych czynności, tj. prowadzenia robót. Postanowienie wstrzymujące samo w sobie kreuje więc wyłącznie obowiązek powstrzymania się od działań, a nie termin, do którego przestrzegania zobowiązany byłby inwestor. W niniejszej sprawie doręczenia ww. postanowienia skutecznie dokonano, o czym wiążąco przesądziły sądy administracyjne (zob. wyroki WSA w Gdańsku z 11 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 62/19; NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 365/20, dostępne w CBOSA), a co pociągnęło za sobą określone wyżej skutki prawne, których nie można już cofnąć. Instytucja przywrócenia terminu, którą wykorzystuje w tej sytuacji skarżący, jest zatem bezprzedmiotowa, bowiem w istocie brak jest terminu, który nadawałby się do przywrócenia Wobec tego nietrafne są wywody skargi zmierzające do wykazania, jaki charakter ma wnioskowany do przywrócenia termin, tj. materialny czy procesowy. Ze względu bowiem na to, że de facto przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie określa żadnego terminu, instytucja jego przywrócenia w ogóle nie może być zastosowana. Jednocześnie podkreślić należy, że nie ma możliwości ponownego doręczenia postanowienia z 15 kwietnia 2013 r., bowiem, o czym mowa już była powyżej, skutecznie weszło ono do obrotu prawnego i nie zostało z niego wyeliminowane, wobec czego wiąże ono nie tylko inwestora, ale także organy. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że we wniosku strona jako przyczynę uchybienia obowiązkowi wstrzymania robót wskazuje fakt, że w chwili doręczenia postanowienia przebywał on za granicą i nie wiedział o nałożonym obowiązku. Co do zasady zaś tego rodzaju przesłanka nie świadczy o braku winy strony w uchybieniu terminu. Brak takiej winy nie występuje bowiem gdy strona postępowania dopuści się niedbalstwa, a za takie uznawane jest w orzecznictwie opuszczenie przez stronę miejsca zamieszkania w celach służbowych czy rekreacyjnych na dłuższy okres, niepoinformowanie o tym fakcie organu i niezapewnienie sobie skutecznego zastępstwa procesowego, czy odbioru korespondencji przez osobę, która w sposób rzetelny będzie przekazywać stronie informacje o niej (por. m.in. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1/19; z 19 września 2014 r., sygn. akt II OSK 646/13; z 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 672/14; WSA w Poznaniu z 25 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 530/20 i z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 948/19; WSA w Warszawie z 23 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1706/19; w CBOSA). Abstrahując więc od oceny, że w rzeczywistości nie istnieje żaden termin, o którego przywrócenie mogłaby ubiegać się strona, również podniesione przez nią okoliczności uzasadniające brak winy w niedopełnieniu obowiązku wstrzymania robót budowlanych, nie zasługiwałyby na uwzględnienie. Podsumowując, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z konstrukcją skierowania do danego podmiotu obowiązku powstrzymania się od określonych działań (wstrzymania prowadzenia robót budowlanych), przy czym obowiązek ten nie jest skorelowany z żadnym terminem (o charakterze procesowym czy materialnym), lecz aktualizuje się wraz ze skutecznością czynności materialno – technicznej notyfikacji tego obowiązku przez organ zobowiązanemu, czyli wraz z doręczeniem aktu, w którym obowiązek ten sformułowano. W ocenie sądu zatem chybione są argumenty skargi, które dotyczą gównie charakteru terminu – procesowego lub materialnego, bowiem z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika żaden ustawowy termin do wykonania określonych w tym przepisie czynności, a w konsekwencji – brak jest możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu do sytuacji, z którą ustawodawca nie wiąże jakiegokolwiek terminu. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a., sąd skargę oddalił, jako nieuzasadnioną. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie.