II SA/Gd 452/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi I. D. i T. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z 8 sierpnia 2008 r., Nr [[...]] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał T. D. rozbiórkę budynku warsztatu samochodowego położonego na działce nr [[...]] w R. do poziomu posadzki z pozostawieniem ścian lakierni i suszarni. W administracyjnym toku instancji decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 6 listopada 2008 r., Nr [[...]]. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 904/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na powyższą decyzję. Wyrok stał się prawomocny z dniem 19 grudnia 2009 r. Wobec niewywiązywania się z nałożonego decyzją obowiązku rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego z dnia 19 maja 2010 r., doręczonym zobowiązanemu za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 24 maja 2010 r., wezwał T. D. do wykonania obowiązku rozbiórki. W dniu 18 lipca 2011 r. organ wystawił tytuł wykonawczy Nr [[...]] obejmujący przedmiotowy obowiązek. Zobowiązanymi uczyniono T. D. i jego żonę I. D. Tytuł doręczono zobowiązanym w dniu 20 lipca 2011 r. Postanowieniem nr [[...]] z dnia 29 maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 119, art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na T. D. grzywnę w wysokości 111.309,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Ustalono, że wykazany w tytule wykonawczym obowiązek stał się wymagalny w dniu 19 grudnia 2009 r., z chwilą prawomocności wyroku sądowego po uprzednim wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany uchyla się od jego wykonania. Nałożoną grzywnę, jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku warsztatu samochodowego oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za IV kwartał 2011 r. - organ egzekucyjny wyliczył w następujący sposób: 145,35 m2 (powierzchnia zabudowy budynku warsztatu 9,50 m x 15,30 m) x 1/5 x 3.829 zł/m2 = 111.309 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli T. D. i I. D., wnosząc o odstąpienie od egzekwowania nałożonej grzywny. Argumenty odwołujących nie dotyczyły samej grzywny (poza uznaniem jej za "karę niewspółmierną do popełnionego błędu"), lecz egzekwowanej prawomocnej decyzji. Uważają, że odstąpienie od grzywny pozwoli im na dokończenie formalności związanych z uruchomieniem działalności i stworzeniem miejsc pracy dla synów w nowej lokalizacji. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 czerwca 2012 r., nr [[...]] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że nałożona nim, prawidłowo wyliczona, grzywna stanowi egzekucję obowiązku wykonania czynności. Obowiązek ten podlega wykonaniu z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna, a tym przypadku - prawomocna. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2008 r. nakazująca T. D. rozbiórkę budynku warsztatu samochodowego, usytuowanego na działce nr [[...]] przy ul. K. w R., podlegała wykonaniu z chwilą uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oddalającego skargę małżonków D. na decyzję ostateczną w przedmiocie nakazu rozbiórki tego obiektu, czyli z dniem 19 grudnia 2009 r. Zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wysokość grzywny, dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem rozbiórki, i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Wyjaśniono, że obecne stadium egzekucji administracyjnej nie dotyczy grzywny, tj. obowiązku o charakterze pieniężnym, lecz obowiązku rozbiórki budynku warsztatu. Wskazano, że w myśl art. 125 ustawy, w razie wykonania obowiązku zobowiązany może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny. Natomiast stosownie do art. 126, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być, w uzasadnionych przypadkach, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, zwrócone w całości lub w części. O zwrocie grzywny postanawia organ egzekucyjny - po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Skargę na powyższe postanowienie złożyli I. D. i T. D. Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania zasadności nałożenia na skarżących obowiązku rozbiórki, w tym błędów w postępowaniu dowodowym zakończonym decyzją o rozbiórce. Wskazali, że modernizacja budynku przyczyniła się do poprawy jego warunków technicznych i bezpieczeństwa otoczenia. Rozbiórka przedmiotowego obiektu wymaga dużych nakładów finansowych, których skarżący nie są w stanie poczynić, a nałożenie grzywny w takiej wysokości jest dla skarżących druzgocące. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrolując zatem legalność zaskarżonego postanowienia orzekający w niniejszej sprawie sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa przez rozstrzygający sprawę organ, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo został przez organy ustalony stan faktyczny, z którego wynika bezspornie, iż organ egzekucyjny (PINB) doręczył T. D. w dniu 24 maja 2010 r. upomnienie z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie wystawił w dniu 18 lipca 2011 r. tytuł wykonawczy nr [[...]], w którym zobowiązanymi uczyniono I. i T. małżonków D., doręczony zobowiązanym w dniu 20 lipca 2011 r. (vide: upomnienie i tytuł w aktach administracyjnych I instancji). Pozostaje także poza sporem, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia 6 listopada 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2008 r., nakazującą T. D. rozbiórkę budynku warsztatu samochodowego o wymiarach zewnętrznych 9,50 m x 15,30 m, położonego na działce nr [[...]] w R. Decyzja WINB z dnia 6 listopada 2008 r. stała się prawomocna, na skutek oddalenia skargi małżonków D. na tę decyzję przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 904/08 (vide: decyzje i fotokopia wyroku w aktach administracyjnych I instancji). Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 119, art. 121 § 4 i 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Rozważając należy wskazać, że egzekucję administracyjną można wszcząć, jeżeli wierzyciel (w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak to wynika z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy), po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy). Niewykonanie dobrowolne obowiązku uprawnia następnie organ egzekucyjny do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 26 § 4 ustawy). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 ustawy). Tym samym, w świetle prawidłowych ustaleń organu egzekucyjnego, zasadność prowadzenia egzekucji przeciwko skarżącemu jako podmiotowi zobowiązanemu do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz jego małżonce nie może budzić wątpliwości. Nadto, co wynika również z akt sprawy, toczyło się postępowanie w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia przedmiotowej egzekucji, zakończone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2011 r. utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2011 r. oddalające zarzuty zobowiązanych I. i T. D. Skarga zobowiązanych na postanowienie w przedmiocie zarzutów, wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 821/11. W tych okolicznościach, oraz wobec niewykonania zobowiązania rozbiórki, organ egzekucyjny uprawniony był do zastosowania przedmiotowego środka egzekucyjnego. W przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym, jakim jest nakaz rozbiórki, stosownie do treści art. 1a pkt 12 lit. b ustawy występuje możliwość zastosowania dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Zgodnie z art. 119 par. 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Przepis art. 121 § 4 ustawy stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Natomiast według art. 121 § 5 ustawy wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W kontrolowanej sprawie obowiązek przymusowej rozbiórki, jak wynika z treści decyzji o rozbiórce, dotyczy samowolnie wybudowanego budynku warsztatu samochodowego (bez ścian lakierni i suszarni), a więc budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Powierzchnia zabudowy, o której mowa w przytoczonym wyżej art. 121 § 5 ustawy, wyliczona została przez organy prawidłowo, wynika bowiem z wprost treści tytułu wykonawczego, w którym podano dokładne wymiary obiektu podlegającego rozbiórce. Tak więc prawidłowo wyliczona przez organ pierwszej instancji powierzchnia zabudowy wynosi 145,35 m2 (wymiary zewnętrzne 9,50 m x 15,30 m). Jak wynika z uzasadnień obu decyzji, co do wskaźnika wymienionego w art. 121 § 5 ustawy, organy uwzględniły dla ustalenia wysokości grzywny cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2011 r., wskazaną w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2012 r. (Dz. Urz. GUS z 2012 r., nr 9) i wynoszącą 3.829 zł. Sposób wyliczenia grzywny, parametry obiektu podlegającego rozbiórce oraz cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku wskazane zostały w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, a następnie zaaprobowane przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Wyliczenia są prawidłowe, oparte na danych wynikających z uzasadnienia, a także znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym, zatem w przedstawionym zakresie sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 tej ustawy) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine powołanej ustawy) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1257/09, dostępny w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadniając wybór środka egzekucyjnego oraz odnosząc do zarzutów zażalenia organ drugiej instancji wskazał również, że przychylił się do wniosku strony skarżącej utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2010 r. odraczającą wykonanie rozbiórki do dnia 15 czerwca 2011 r. oraz zezwalającą na czasowe wykorzystanie obiektu w sposób dotychczasowy ze względów społecznych, decyzją podjętą w dniu 9 lipca 2010 r. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, wskazana decyzja WINB została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 629/10. W następstwie, jak wynika z akt sprawy, w dniu 28 kwietnia 2011 r. zapadła decyzja ostateczna uchylająca decyzję PINB w przedmiocie odroczenia wykonania rozbiórki. Zatem trafne i uzasadnione okolicznościami sprawy jest doprowadzenie do realizacji nałożonego obowiązku, z zaprzestaniem jego stosowania, gdy obowiązek zostanie spełniony. Niewątpliwie również, w stosunku do innego przewidzianego w ustawie środka egzekucyjnego dla egzekucji świadczeń niepieniężnych – wykonania zastępczego, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym, a to z zarówno z uwagi na mniejsze koszty dla zobowiązanego, jak również ze względu na charakter tej grzywny, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku. Należy także podkreślić, że zastosowany środek egzekucyjny jest z istoty swojej przymuszający a nie zaspokajający, nie mając charakteru sankcji karnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 49/06, Baza orzeczeń LEX nr 355305). W ocenie sądu organ należycie umotywował swoje stanowisko, przez co zaskarżone postanowienie nie narusza zasad postępowania egzekucyjnego ani przepisów postępowania. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy prawnie obojętne są zarzuty skargi odnoszące się do podstaw wydania nakazu rozbiórki i kwestionujące prawidłowość postępowania organów nadzoru budowlanego w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją WINB z dnia 6 listopada 2008 r. Decyzja rozbiórkowa, którą skarżący kwestionują stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania i błędów w postępowaniu dowodowym, nie może być obecnie przedmiotem kontroli sądu, przede wszystkim na skutek związania zarówno organów jak i sądu orzekającego w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 904/08 oddalającym skargę na decyzję o rozbiórce. Ponadto, co wynika jednoznacznie z treści art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz sam tytuł wykonawczy pod względem formalnym, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2000 r., sygn. akt III SA/1902/99, z dnia 23 marca 2001 r., sygn. akt III SA/338/00, Baza orzeczeń LEX nr 47235, 79249). Tak więc zarzuty naruszeń wskazanych w skardze nie dotyczą postępowania przed organem egzekucyjnym, nawet w takiej sytuacji, gdy organ ten jest jednocześnie wierzycielem i egzekwuje swoje własne decyzje. Z kolei sąd kierować się musi także regułą wynikająca z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), na podstawie której sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Granice te zakreśla istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 672/09, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy przedmiotu w zakresie postępowania egzekucyjnego, sąd administracyjny, z przedstawionych względów, nie bada zatem zasadności i prawidłowości tytułu egzekucyjnego (decyzji nakazującej rozbiórkę), natomiast organ egzekucyjny nie jest do tego uprawniony, jak o tym mowa w art. 29 § 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.