II SA/Gd 452/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. S., Z. S. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 6 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia odmówić skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. B. S., Z. S. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 czerwca 2016 r., nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R. K. pozwolenia na budowę obejmującą budowę werandy w miejsce tarasu oraz przykrycie projektowanej werandy tarasem z balustradą, na terenie działki nr [..], położonej przy ul. D. w G. Skarżący zaskarżyli ww. decyzję zarzucając, że braki w zatwierdzonej dokumentacji projektowej powodują, iż istnieje realne zagrożenie wystąpienia katastrofy budowlanej w przypadku wykonania zatwierdzonych robót budowlanych, ponieważ wykonanie zaprojektowanej nadbudówki będzie miało negatywny wpływ na obciążenia statyczno – wytrzymałościowe skrzyń żelbetowych oraz zabytkowych kamiennych fundamentów. Doprowadzi to do uszkodzenia ich nieruchomości. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniając, że poprzez jej wykonanie zostanie skarżącym wyrządzona znaczna i długotrwała szkoda, której rozmiary będą większe niż "zwykle wywołane" wykonaniem aktu tego rodzaju. Zdaniem skarżących, szkoda ta nie będzie mogła zostać wynagrodzona ani poprzez zwrot spełnionego czy wyegzekwowanego świadczenia, ani poprzez przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego. Wskazano ponadto, że wystąpią trudne do odwrócenia skutki zarówno faktyczne, jak i prawne, zaś powrót do stanu poprzedniego możliwy będzie dopiero po długim okresie czasu lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie powyższego wniosku wywodząc, że skarżący nie wykazali zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.". W piśmie z dnia 3 października 2016 r. uczestnik postępowania – R. K. (inwestor) wniósł o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazując, że w razie jego uwzględnienia poniesie znaczne szkody z tego tytułu (w tym utracone korzyści). Podniósł, że parter budynku posadowionego na działce nr [...] wynajmuje na cele działalności gastronomicznej i w związku z planowaną inwestycją otrzymał od najemcy promesę wynajmu dodatkowo zrealizowanej nadbudowy. W tym celu zawarł już umowę na roboty z wykonawcą, zatem brak realizacji terminów z powodu wstrzymania wykonania decyzji narazi uczestnika na obowiązek zapłaty kar umownych. Inwestor wyjaśnił, że niewykonanie planowanej inwestycji spowoduje obniżenie wartości rynkowej jego budynku o ok. 650 000 zł, bowiem planowana nadbudowa ma zwiększyć powierzchnię wynajmu, a co za tym idzie - zyski z tego tytułu. Skarżący w piśmie z dnia 28 października 2016 roku podtrzymali wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i stwierdzili, że na skutek uwzględnienia ich wniosku inwestor nie poniesie szkody. Zakwestionowali twierdzenia inwestora dotyczące obniżenia wartości kamienicy spowodowanego brakiem planowanej nadbudowy, a także wartość dowodową załączonej do ww. pisma inwestora promesy wynajmu. W piśmie z dnia 14 listopada 2016 roku skarżący wskazali nadto, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 lipca 2013 r. o pozwoleniu na roboty budowlane w zabytkowym budynku przy ul. D. w G., w oparciu o którą została wydana w tej sprawie decyzja organu pierwszej instancji, utraciła moc obowiązującą z dniem 19 lipca 2016 r., skutkiem czego została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem skarżących okoliczność ta uzasadnia wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do powyższego R. K. w piśmie z dnia 9 listopada 2016 roku wyjaśnił, że cena wynajmu jest wprost proporcjonalna do powierzchni kamienicy, a więc w przypadku powstania nadbudówki wzrośnie. Dodał, że wykonanie nadbudówki zostało dokładnie przeanalizowane i obliczone przez architektów. Natomiast w piśmie z 25 listopada 2016 r. wskazał, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 lipca 2013 r. pozostaje w obrocie prawnym albowiem na mocy decyzji Konserwatora Zabytków z dnia 10 sierpnia 2016 r. została przedłużona do dnia 15 kwietnia 2017 r. Rozpatrując wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu organu administracji publicznej zapewnia stronie tymczasową ochronę jej praw, a zatem to na niej spoczywa obowiązek wykazania, że wykonanie zaskarżonej decyzji lub innego aktu czy czynności może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku powinno się zatem odnosić do konkretnych okoliczności świadczących, że w stosunku do wnioskodawcy (a nie innych podmiotów) wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zasadne. Dlatego też to na wnioskującym spoczywa obowiązek dokładnego określenia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody, czy też trudnych do odwrócenia skutków, zależy orzeczenie sądu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2005 roku, sygn. akt II OZ 201/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać bowiem należy, że Sąd nie orzeka o wstrzymaniu wykonania aktu z urzędu, a wobec tego nie może stwierdzić, czy wykonanie aktu zagraża powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jeżeli strona nie przytoczy w tym zakresie wystarczających okoliczności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1041/08, Baza Orzeczeń LEX nr 527673). Także w doktrynie wyrażono pogląd, że do wykazania, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2011, wydanie 4; postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 498/12; z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11; z dnia 9 września 2011 r., II FSK 1501/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając rozpoznawany wniosek w świetle powyższych uwag Sąd doszedł do przekonania, że nie mógł on zostać rozpatrzony pozytywnie. Konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżących - jako właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji - oraz interesów inwestora powoduje, że wnioskodawcy byli obowiązani do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za zasadnością wniosku. Tymczasem w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku nie wskazano na jakiekolwiek konkretne okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że wobec wykonania decyzji skarżący zostaną dotknięci negatywnymi skutkami realizacji planowanej inwestycji. Analizując wniosek o wstrzymanie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę należy mieć również na względzie, że tego rodzaju rozstrzygnięcia ze swej natury zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie skutków materialnych i prawnych, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. W tym zakresie orzekający Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że nie można z góry przyjąć, iż wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1041/08, Baza Orzeczeń Lex nr 527673). Skarżący we wniosku powołali się na przesłankę wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też podkreślenia wymaga, że w art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), wyrządzoną wnioskodawcy (a nie inwestorowi, czy też osobom trzecim), która nie będzie mogła być później wynagrodzona, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. W świetle tego, zdaniem Sądu, realizacja spornej inwestycji na działce sąsiadującej z nieruchomościami skarżących, nie pozwala - sama w sobie, na przyjęcie, że zachodzi w sprawie niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym takiej znacznej szkody. Natomiast wskazywana przez skarżących w skardze możliwość doprowadzenia do katastrofy budowlanej poprzez realizację tej inwestycji nie została w żaden sposób uprawdopodobniona. Z treści skargi wynika, że przekonanie skarżących, iż realizacja projektowanej inwestycji spowoduje wystąpienie katastrofy budowlanej opiera się w istocie na ich ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i związanymi z tym zarzutami merytorycznymi dotyczącymi zaskarżonej decyzji (w szczególności co do braków w dokumentacji projektowej), które mogą zostać rozpoznane przez Sąd dopiero przy merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. W kontekście powyższego na uwagę zasługuje również ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że skutki wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę dotyczą przede wszystkim interesów inwestora, który ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i winien liczyć się z możliwością ewentualnego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2008 roku, sygn. akt II OZ 1202/07 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może zatem znaleźć uzasadnienia wniosek strony skarżącej o wstrzymanie realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na interes drugiej strony postępowania tj. inwestora, gdyż kontynuacja prac budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się na ryzyko inwestora związane z ewentualnym nakazem rozbiórki oraz kosztami z tym związanymi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn. akt II OZ 588/08, Baza Orzeczeń LEX nr 493599, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2005 roku, sygn. akt II OZ 22/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, wskazywanie przez skarżących, że ewentualne przywrócenie stanu poprzedniego będzie możliwe jedynie przy dużym nakładzie sił i środków - nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie została również spełniona przesłanka wystąpienia skutków trudnych lub niemożliwych do odwrócenia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ze swej natury wykonanie obiektu budowlanego (czy też jego części) jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, i wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić jako niedający się odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem w razie ewentualnego uchylenia w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji, zawsze potencjalnie możliwa jest rozbiórka wybudowanego obiektu i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Końcowo, odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii utraty mocy obowiązującej przez decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 lipca 2013 r. o pozwoleniu na roboty budowlane w zabytkowym budynku - Sąd wskazuje, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zarzut ten, z uwagi na swój merytoryczny charakter, nie ma znaczenia. Wyjaśnić trzeba, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania aktu ma jedynie charakter incydentalny, wpadkowy i w związku z tym ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych skargi, jak to już wskazano powyżej, jest niedopuszczalne. Będą one bowiem przedmiotem rozpoznania przez Sąd podczas wydawania wyroku. Ponadto art. 61 § 3 p.p.s.a. nie wiąże udzielenia ochrony tymczasowej z oceną merytoryczną aktu, którego wykonanie ma być wstrzymane. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wobec braku przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wniosek skarżących oddalił. Ponieważ brak było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie zastosował w niniejszej sprawie instytucji kaucji na zabezpieczenie, o której mowa w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290.). Przepis art. 35a ww. ustawy ma bowiem zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinno w danej sprawie nastąpić, bowiem skarżący wykazali istnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a interes inwestora przemawia za zabezpieczeniem jego ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych ze wstrzymaniem realizacji inwestycji.