II SA/Gd 463/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 6 maja 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.4.2025.AG w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji dotyczącej odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej G.G. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych. Gmina Miasta G. (dalej jako: Gmina, skarżąca), reprezentowana przez Prezydenta Miasta G. (dalej jako: Prezydent), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 6 maja 2025 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z 9 grudnia 2024 r., nr PNS.6833.41.2018.KD/PNO, i umorzono postępowanie I instancji w całości. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 15 czerwca 2018 r., nr [...], Prezydent, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulicy [...]" (dalej jako: zrid). Decyzją tą została objęta między innymi działka nr [...]. Następnie - decyzją z 18 lutego 2020 r. nr 16/2020, numer akt PNS.6833.41.2018.SŻ, Prezydent orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz P. [...] z tytułu przejęcia na rzecz Gminy Miasta G. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4 m2, położonej w G. w obrębie [...] oraz o zobowiązaniu Prezydenta do zapłaty ww. odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Z kolei decyzją z 29 września 2023 r., nr [...], Prezydent wygasił decyzję zrid w części - w zakresie m.in. działki nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku P. z 6 września 2024 r., Prezydent - decyzją z 19 listopada 2024 r. nr [...], odmówił uchylenia ww. decyzji. W związku z powyższym, w dniu 15 października 2024 r. Prezydent wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z18 lutego 2020 r. orzekającą m.in. o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [...], zaś decyzją z 9 grudnia 2024 r., nr PNS.6833.41.2018.KD/PNO, orzekł o uchyleniu ostatecznej decyzji z 18 lutego 2020 r. oraz o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone zaskarżoną decyzją Wojewody, którą organ odwoławczy umorzył także postępowanie przed organem I instancji. W skardze Gmina zarzucała błędne przyjęcie przez Wojewodę, że wygaszenie w części decyzji zrid nie było przesłanką do wznowienia postępowania, i że Gmina - mimo wygaszenia decyzji zrid względem działki nr [...], nadal zobligowana jest do zapłaty na rzecz P. odszkodowania. Wobec tego wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta z 9 grudnia 2024 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, z uwagi na wniesienie jej przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Dotyczy to podmiotu, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak - w świetle obowiązujących przepisów - nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 (dostępny - orzeczenia.nsa.gov.pl), rozważając tę kwestię na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W powołanym wyroku stwierdzono, że: "z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego". Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (zob. wyrok NSA z 30 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1579/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Co istotne, stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której stwierdzono, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Ponadto zauważyć należy, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. postanowienia NSA: z 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1197/18, z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, CBOSA). Sytuacja więc, w której prezydent miasta na prawach powiatu - wykonując zadania starosty, wydaje w ramach przyznanych ustawą kompetencji decyzję administracyjną, powoduje wyłączenie możliwość reprezentowania przez ten organ w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej samej sprawie, zarówno jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu), jak i Skarbu Państwa (por postanowienia NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3381/19; z 11 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2123/22, CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że Gmina Miasta G., której organ wykonawczy, tj. Prezydent, wydał w I instancji decyzję, uchyloną następnie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie, co uzasadniało jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Okoliczność, iż organ wykonawczy Gminy był jednocześnie organem wydającym rozstrzygnięcie w I instancji, wyłącza bowiem możliwość zaskarżenia przez Gminę do sądu decyzji organu odwoławczego orzekającego w przedmiocie podjętej przez Prezydenta decyzji. Wydając decyzję w I instancji organ nie działa bowiem jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej, który na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji dokonuje władczego ustalenia praw i obowiązków obywateli. Istnienie interesu prawnego jest natomiast warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie z urzędu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.