II SA/Gd 477/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. P. i B. G. na decyzję Wojewody z dnia 31 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku H. P. i B. G., decyzją z dnia 26 listopada 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] o pow. 10 744 m2, stanowiącej obecnie działkę nr [..] o pow. 10 744 m2, obręb [..], k.m. 9, będącej własnością Gminy Miasta z ustanowionym prawem użytkowania wieczystego na rzecz A. Prezydent uznał bowiem, jak wynika z uzasadnienia wydanej decyzji, że na działce nr [..] (obecnie stanowiącej działkę nr [..]) cel wywłaszczenia, jakim było, (zgodnie ze stanowiącym podstawę wywłaszczenia aktem notarialnym z dnia 28 maja 1976 r. Rep. [..]) przeznaczenie pod ogródki działkowe - został zrealizowany. Jednocześnie, Prezydent uznał, że pomimo, iż działka ta stanowi własność Gminy Miasta z ustanowionym prawem użytkowania wieczystego na rzecz A., w sprawie nie znajduje zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art.136 ust. 3 ustawy, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jak bowiem wyjaśnił, działka nr [..] o pow. 10 744 m2 została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz A. na okres 40 lat na podstawie aktu notarialnego z dnia 28 lutego 2001 r. Rep. A nr [..], sprostowanego następnie aktem notarialnym z dnia 2 kwietnia 2001 r., Rep. A nr [..]. W księdze wieczystej użytkowanie wieczyste wpisane zostało w dniu 18 maja 2001 r., a zatem już po dniu 1 stycznia 1998 r, kiedy to ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie. Prezydent stwierdził przy tym, że pomimo braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa zobowiązany był zbadać ustawowe przesłanki jej zwrotu i stosownie do dokonanych ustaleń wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. Od decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wniosła B. G. wskazując na błędne uznanie przez organ orzekający, że cel wywłaszczenia na działce nr [..] został zrealizowany. Wojewoda decyzją z dnia 31 maja 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 21 47 ze zm.), uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 listopada 2015 r. i orzekł o odmowie zwrotu prawa własności nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 10 744 m2, będącej własnością Gminy Miasta w użytkowaniu wieczystym A., zgodnie z przysługującymi udziałami w prawie do spadku po wywłaszczonym B. P. tj. w zakresie ¼ prawa udziału w spadku przysługującym H. P. oraz w zakresie ¼ prawa udziału w spadku przysługującym B. G. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał na wstępie, że spadkobiercy wywłaszczonego właściciela mogą domagać się jedynie zwrotu przysługującego im udziału w wywłaszczonej nieruchomości. Następnie, Wojewoda dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem ustalenia, czy na działce obecnie oznaczonej nr [..] zrealizowany został cel wywłaszczenia, jakim było przeznaczenie pod ogródki działkowe i stwierdził, że materiał dowodowy sprawy wskazuje na celowe i intencjonalne działanie A., B. oraz Urzędu Miasta na przestrzeni lat, które skutkowało oraz nadal skutkuje realizacją celu wywłaszczenia. Jak bowiem wskazał, od dnia 29 sierpnia 1984 r. przedmiotowa nieruchomość w sposób ciągły do dnia dzisiejszego jest w użytkowaniu A. Dokonując tej oceny Wojewoda uwzględnił, że decyzją Urzędu Miejskiego z dnia 29 sierpnia 1984 r., nr [..], przekazano z dniem 1 października 1984 r. w użytkowanie nieodpłatne na czas do 31 grudnia 1990 r. A. – Wojewódzkiemu Zarządowi teren niezabudowany, położony w G., obejmujący działkę nr [..] o pow. 10744 m2 na cele czasowego pracowniczego ogrodu działkowego a aktem notarialnym z dnia 28 lutego 2001 r., Rep. A nr [..], sprostowanym aktem notarialnym z dnia 2 kwietnia 2001 r., Rep. A nr [..], Gmina oddała w użytkowanie wieczyste na rzecz A. m.in. działkę nr [..]. Prawo to ujawniono w księdze wieczystej w dniu 18 maja 2001 r. Od 1984 r. A. wykorzystuje przedmiotową działkę na cele związane z funkcjonowaniem ogrodów działkowych. Wojewoda wskazał jednocześnie, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, że mimo, iż Gmina Miasta straciła władztwo nad przedmiotową nieruchomością oddając ją w użytkowanie wieczyste, zasadne było uprzednie przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Gdy okaże się bowiem, że prawo własności do nieruchomości nie należy już do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ale w wyniku postępowania dowodowego organ I instancji stwierdzi, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, to podstawą odmowy zwrotu nie może być brak faktycznego władztwa lecz realizacja celu wywłaszczenia. Na decyzję Wojewody H. P. i B. G. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się jej uchylenia jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżących decyzje te wydane zostały bowiem z naruszeniem: - art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez błędne przyjęcie, że określone w tych przepisach ustawowe terminy rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nie mogą być w ogóle odnoszone do wywłaszczenia dokonanego przed ich wejściem w życie; - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 i w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP – poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia należy rozumieć szeroko; - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kpa – z uwagi na brak szczegółowego zbadania, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i kiedy rozpoczęto na tej nieruchomości prace związane z realizacją celu wywłaszczenia i w jakiej dacie cel ten został zrealizowany; - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kpa – z uwagi na brak szczegółowego zbadania czy część przedmiotowej nieruchomości, stanowiąca skargę stałą się zbędna na cel wywłaszczenia. W odpowiedzi na wniesioną skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalony precyzyjnie, przez orzekające w sprawie organy, stan faktyczny sprawy uzasadniał orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [..], położoną w G., obręb [..], k.m. 9. Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016, poz. 2147 ze zm.) i miały one zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż, jak wynika to z treści art. 216 ust. 1 tej ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do m.in. nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (DZ.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r., nr 11, poz. 79). Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest jednak możliwy, gdy przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, o czym stanowi art. 229 ustawy. Wbrew stwierdzeniom organów obu instancji, nie jest obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości także przeniesienie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości lub ustanowienie na niej użytkowania wieczystego już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. po 1 stycznia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, (dostępna na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził bowiem, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono jednocześnie, że na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest przy tym dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Jak bowiem wskazano, za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeżeli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. W ocenie Sądu wystąpienie powyższych okoliczności wyklucza przy tym możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1375/05 (dostępnym na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wywiódł, iż nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły czy też nie przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10 (dostępnym na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził zaś, że utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć tytuł prawny do nieruchomości, w stosunku do której można - co do zasady - orzec o jej zwrocie. Wszelkie ustalenia bowiem, dokonywane na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, nie jest to prawnie możliwe. Również, w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3497/15 (dostępnym na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przeniesienie własności lub ustanowienie użytkowania wieczystego uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3. Zdaniem NSA, podważa to w ogóle sens badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść. W ocenie NSA, wprawdzie sama teza uchwały w sprawie I OPS 3/14 może sugerować konieczność badania przesłanki zbędności z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, to jednak analiza jej uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że sama już okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczność ta, zdaniem NSA, wyklucza potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotowych. O ile bowiem nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, a nastąpiło zbycie nieruchomości bez powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców, czyli z naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy, to otwarta pozostaje droga sądowa, ale przed sądem powszechnym stosownie do przepisu art. 2 § 1 i § 3 kodeksu postępowania cywilnego. Należy też wyjaśnić, że analogicznie musi być rozwiązany problem odnoszący się do nieruchomości stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Prawo to bowiem w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (por. art. 233 kodeksu cywilnego). W niniejszej sprawie, orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły, że przepis art. 229 nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, skoro prawo użytkowanie wieczystego na działce nr [..] ustanowione zostało po 1 stycznia 1998 r. Niesporne w sprawie bowiem jest, że aktem notarialnym z dnia 28 lutego 2001 r., Rep. A. nr [..], sprostowanym aktem notarialnym z dnia 2 kwietnia 2001 r., Rep. A nr [..], Gmina oddała w użytkowanie wieczyste na rzecz A. m.in. działkę nr [..]. Prawo to ujawniono w księdze wieczystej w dniu 18 maja 2001 r. Orzekające w sprawie organy nie uwzględniły jednakże, że taki stan sprawy, w świetle przywołanej uchwały składu 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, uniemożliwia w ogóle zwrot wywłaszczonej nieruchomości i to bez względu na przesłankę jej zbędności na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a tym samym czyni niecelowym sens badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, bowiem do zwrotu i tak nie może dojść. Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, także stanowi samodzielną okoliczność wyłączającą możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 867/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2747/13 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie podniesionych w skardze zarzutów, które odnosiły się wyłącznie do kwestii związanych z realizacją celu wywłaszczenia, związanych z oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego a także wykładnią przepisów prawa materialnego określających terminy realizacji celu wywłaszczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1379).