II SA/Gd 478/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Ł. i J. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2025 r., nr SKO Gd/5044/24 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości oddala skargę. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie wydano w następujących okolicznościach sprawy: Pani E. Ł. i Pan J. Ł. (Skarżący) pismem z 29 sierpnia 2024 r. zatytułowanym "wniosek o ustalenie odszkodowania" wystąpili do Starosty Gdańskiego o: 1) ustalenie zasad korzystania przez spółkę V. Sp. (Spółka) z nieruchomości położonej w miejscowości O., gmina S., powiat gdański, woj. P., oznaczonej jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] – polegającego na posadowieniu na nieruchomości odcinków sieci telekomunikacyjnych oraz dostępie Spółki do urządzeń w celu inspekcji, konserwacji i usuwania awarii; 2) ustalenie należnego odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; 3) ewentualnie – w razie ustalenia, że infrastruktura nie należy do Spółki – ustalenie właściciela urządzeń oraz zasad korzystania przez niego z nieruchomości wraz z przyznaniem odszkodowania. We wniosku Skarżący wskazali, że według ich wiedzy nieruchomość nie została obciążana prawem rzeczowym przysługującym jakiemukolwiek podmiotowi prowadzącemu działalność w zakresie usług telekomunikacyjnych. Wobec nieruchomości nie wydano decyzji w trybie art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie zawarto też umowy, o której mowa w art. 33 ust. 3 tej ustawy. Starosta Gdański postanowieniem z 20 września 2024 r., działając na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wpisane są ograniczone prawa rzeczowe: służebność przesyłu na rzecz P. oraz ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz G. S.A. Z mapy ewidencyjnej wynika natomiast, że w granicach nieruchomości posadowione są dwie równoległe linie infrastruktury technicznej – przewód telekomunikacyjny (światłowód). Operaty pomiarowe tych urządzeń zostały przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego odpowiednio w 1995 r. i 2003 r. (oba wykonane na zlecenie inwestora P. S.A.). Starosta podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jak również art. 124 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanie przez starostę decyzji zezwalającej na założenie na cudzej nieruchomości infrastruktury jest możliwe jedynie przed rozpoczęciem planowanej inwestycji. Tymczasem w niniejszej sprawie właściciele wnioskują o: ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz o ustalenie odszkodowania z tytułu tego ograniczenia. Już na etapie analizy wniosku stwierdzono brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, ponieważ inwestycja, której wniosek dotyczy, została dawno zakończona i nie może podlegać regulacji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Starosta wskazał, że inicjatorem postępowania w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być wyłącznie przedsiębiorca przesyłowy realizujący cele publiczne, a nie osoba fizyczna. W dalszej części uzasadnienia Starosta zaznaczył, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy sytuacji, w której została wydana decyzja na podstawie art. 124 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 oraz 124–126, przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli w wyniku tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe w wyniku realizacji inwestycji objętej decyzją wydaną w trybie art. 124 – a więc nie może być ustalone przed ukończeniem inwestycji objętej taką decyzją. Starosta przywołał również orzecznictwo dotyczące art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie może mieć miejsce w przypadkach oczywistych, gdy już na pierwszy rzut oka brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (SKO) postanowieniem z 4 kwietnia 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, orzeczenie organu pierwszej instancji było prawidłowe i uzasadnione. SKO wyjaśniło, że brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania. Inwestycja na działce nr [...], polegająca na posadowieniu linii telekomunikacyjnych, została już zakończona i nie może być objęta regulacją w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ drugiej instancji wskazał, że ograniczenie prawa własności w tym trybie może dotyczyć jedynie planowanych inwestycji lub wyjątkowo inwestycji w trakcie realizacji. Zastosowanie tego przepisu do obiektów już istniejących lub zakończonych robót jest niedopuszczalne. Wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy zaś sytuacji, w której nie wydano decyzji na podstawie art. 124 tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. postanowienie SKO Skarżący zarzucili: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez zaakceptowanie przez SKO zaniechania przez Starostę czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia, czy wobec nieruchomości wydano decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; naruszenie art. 138 § 1, art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a. – poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty odmawiającego wszczęcia postępowania; naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. – poprzez zaakceptowanie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez ustalenia, czy zachodzą przesłanki jego przyznania i czy istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Skarżący domagali się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wnieśli również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że ani Starosta, ani SKO nie zbadały okoliczności posadowienia infrastruktury przesyłowej na nieruchomości, w szczególności tego, czy nastąpiło ono na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta ograniczył się do analizy danych z ewidencji gruntów i księgi wieczystej, nie podejmując działań zmierzających do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych – takich jak ustalenie właściciela linii telekomunikacyjnej (którym, według skarżących, jest Spółka) i zwrócenie się do niego o przekazanie dokumentacji pozwalającej ustalić, w jakich okolicznościach doszło do jej posadowienia. Zdaniem Skarżących żądanie uregulowania zasad korzystania z nieruchomości i żądanie ustalenia odszkodowania należało rozpatrywać odrębnie. W ich ocenie organy błędnie zastosowały art. 61a § 1 k.p.a., przedwcześnie uznając żądanie ustalenia odszkodowania za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w uzasadnieniu postanowienia szczegółowo przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, a rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że w skardze Skarżący wskazują jako organ pierwszej instancji Starostę Wejherowskiego, niemniej w świetle całości jej treści uznać to należy za oczywistą omyłkę pełnomocnika sporządzającego skargę. Zastosowanie przez organy administracji art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej "k.p.a.") było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowe. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, postanowienie wydane na tej podstawie ma charakter formalny i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Organ może przeprowadzić czynności wyjaśniające jedynie w takim zakresie, który służy ustaleniu istnienia przesłanek zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 20 lutego 2018 r. II OSK 1047/16; z 6 października 2017 r., I OSK 366/17, przywołane orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organy trafnie przyjęły, że zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Postępowanie w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej "u.g.n.") w zw. z art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2025 r., poz. 311 ze zm.), służy umożliwieniu umieszczenia na nieruchomościach elementów sieci telekomunikacyjnej oraz powiązanych zasobów, a także ich eksploatacji i konserwacji, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie korzystania z nieruchomości są w tym wypadku: operator, użytkownik wieczysty, o których mowa w art. 2 pkt 87 lit. a, b, d, e oraz h ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. - Prawo komunikacji elektronicznej, oraz jednostka samorządu terytorialnego wykonująca działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Wśród podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem ustawodawca nie wskazał właściciela nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie zasad korzystania z nieruchomości złożyli właściciele nieruchomości. Już z tego powodu organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w zakresie pierwszego żądania. Odnosząc się natomiast od żądania ustalenia odszkodowania, bezsprzecznym warunkiem ustalenia odszkodowania z art. 128 ust. 4 u.g.n. jest wcześniejsze wydanie decyzji na podstawie art. 124–126 u.g.n. oraz zrealizowanie inwestycji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, odszkodowanie ustala się dopiero po wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i wykonaniu prac (por. wyrok NSA z 10 września 2020 r., I OSK 251/20; wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., I OSK 890/19). Możliwość skutecznego żądania ustalenia przez starostę odszkodowania uzależniona jest od uprzedniego wydania przez właściwy organ zgody na ograniczenie wykonywanie przez właściciela prawa własności na nieruchomości w związku z prowadzoną na niej inwestycją, a więc od wydania decyzji administracyjnej o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r., I OSK 1706/06). Argumentacja ta ma także zastosowanie w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. w zw. z art. 32 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W rozpoznawanej sprawie decyzja uprawniająca do korzystania z nieruchomości przez podmiot, wskazany w art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie została wydana. Skarżący wskazali na tę okoliczność już we wniosku z 29 sierpnia 2024 r., podnosząc m.in., że w księdze wieczystej brak jest jakiegokolwiek wpisu o ograniczeniu wynikającym z decyzji administracyjnej. Decyzja wydana na podstawie odpowiednio zastosowanego art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi podstawę do ujawnienia ograniczenia prawa własności w dziale III księgi wieczystej. Choć wpis ma charakter deklaratoryjny, jego brak – w połączeniu z jednoznacznym oświadczeniem strony – może być przez organ potraktowany jako wystarczające potwierdzenie, że decyzji nie wydano. Organy administracji nie są zobowiązane do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego celem poszukiwania decyzji określającej sposób korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy strona sama wskazuje, że jej nie wydano. Zauważyć przy tym trzeba, że zarzut, jakoby organy powinny były badać istnienie decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n., został podniesiony dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego Skarżący twierdzili, że taka decyzja nie została wydana i nie kwestionowali tej okoliczności we wniesionym do SKO zażaleniu. Wniosek Skarżących rozpatrywany był na podstawie materiałów dostępnych organowi w chwili rozstrzygania i nie można czynić organowi zarzutu niewyjaśnienia okoliczności, które nie dość, że nie były przez wnioskodawców kwestionowane, to przede wszystkim wynikały jasno z treści wniosku. NSA w wyroku z 29 stycznia 2025 r., I OSK 440/23 słusznie podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalna w sytuacjach oczywistych, niewymagających prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego". Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W świetle powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania zarówno w zakresie żądania wydania decyzji z art. 124 u.g.n. w zw. z art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jak i w zakresie ustalenia odszkodowania z art. 128 ust. 4 u.g.n. Brak przesłanek do prowadzenia postępowania był oczywisty:, wniosek złożyli właściciele nieruchomości, a z danych z księgi wieczystej i oświadczenia samych strony wynika, że decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości w opisanym we wniosku zakresie nie wydano. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Skarżący nie mogą oczekiwać od organów administracji generalnych ustaleń dotyczących stanu prawnego będącej ich własnością nieruchomości. To na Skarżących jako na właścicielach działki nr [...] spoczywa obowiązek dbałości o swoje prawo własności, wyrażający się m. in. koniecznością podejmowania działań chroniących to uprawnienie. W tym zakresie jednakże, przy braku decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n. w zw. z art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, właściwe są normy prawa cywilnego, na podstawie których spory rozstrzyga sąd powszechny. Nie oznacza to naturalnie, że w przypadku wykazania przez Skarżących, że wydano wobec ich nieruchomości stosowną decyzję w trybie art. 124 u.g.n., właściwy organ administracji nie będzie zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie odszkodowania przewidzianego normami tej ustawy, niemniej w świetle dotychczasowych twierdzeń wnioskodawców oraz zgormadzonych w aktach sprawy dokumentów nie sposób stwierdzić, że taka decyzja została wydana, co powoduje bezzasadność wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) skargę oddalił skargę. Na podstawie art. 119 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.