II SA/Gd 48/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. B. i Z. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 września 2011 r. nałożył na skarżących E. B. i Z. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się przez skarżących od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2000 r., nakazującej skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego na działce nr [...] w B. obiektu budowlanego, pełniącego funkcję letniskową, nietrwale związanego z gruntem. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 2 i § 4, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że nakaz rozbiórki wynika z ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2000 r. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r. oddalił skargę na tę decyzję. Toczyło się również postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją z dnia 15 lutego 2005 r. odmawiającą uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2005 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W dniu 24 kwietnia 2009 r. organ wysłał upomnienie zawierające wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone skarżącym w dniu 27 kwietnia 2009 r. Wykonanie rozbiórki zostało odroczone do dnia 31 grudnia 2010 r. decyzją z dnia 8 lipca 2009 r., wydaną przez organ na wniosek skarżących. Wobec upływu tego terminu i niewykonania nakazu rozbiórki organ wszczął postępowanie, wystawiając tytuł wykonawczy z dnia 17 lutego 2011 r. Skarżący wnieśli zarzuty, które zostały oddalone przez organ postanowieniem z dnia 7 marca 2011 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2011 r. Z uwagi na niewykonanie obowiązku organ nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w oparciu o art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż było to niezbędne do realizacji nakazanej rozbiórki. Ustalając wysokość grzywny, organ miał na uwadze czas, jaki upłynął od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, a także okoliczność, że grzywna celem przymuszenia może być wymierzona tylko jeden raz. Wskazał nadto, że grzywna była najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym dla zobowiązanych, jako że możliwe byłoby również wykonanie zastępcze rozbiórki na ich koszt. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie art. 15 § 1 w zw. z art. 27 § 3 oraz art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zaniechanie doręczenia upomnienia dotyczącego wykonania obowiązku rozbiórki oraz brak załączenia do postanowienia o nałożeniu grzywny tytułu wykonawczego zawierającego załączony dowód doręczenia upomnienia lub wskazanie, że dokonanie upomnienia nie jest prawem wymagane. Zdaniem skarżących, z uwagi na fakt odroczenia wykonania obowiązku rozbiórki do 31 grudnia 2011 r., organ powinien skierować do nich powtórne upomnienie - już po upływie przedłużonego terminu do wykonania obowiązku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 9 listopada 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, nie znajdując podstaw do prawnych do jego zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w dniu 27 kwietnia 2009 r. doręczył skarżącym upomnienie z 24 kwietnia 2009 r. Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki po 31 grudnia 2010 r. organ w dniu 1 lutego 2011 r. wystawił tytuł wykonawczy. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do stwierdzenia, że nie może być skuteczne dla wykonania obowiązku wymagalnego od 1 stycznia 2011 r. upomnienie wystawione i doręczone stronom przed tym terminem. W przedmiotowej sprawie strony dopiero po otrzymaniu upomnienia wystąpiły z wnioskiem o odroczenie terminu rozbiórki. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący E. B. i Z. B. zarzucili: 1. naruszenie art. 15 § 1 w zw. z art. 27 § 3 oraz art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zaniechanie doręczenia upomnienia wykonania obowiązku rozbiórki oraz brak załączenia do doręczonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia tytułu wykonawczego zawierającego załączony dowód doręczenia upomnienia lub wskazanie, że dokonania upomnienia nie jest prawem wymagane; 2. uporczywe dokonywanie doręczeń pod nieaktualny adres miejsca zamieszkania E. B., pomimo prawidłowego zawiadomienia o zmianie miejsca zamieszkania, co nastąpiło najpóźniej w zażaleniu z 27 września 2011 r., skutkiem czego nie były prawidłowo dokonywane doręczenia oraz awizowania pism i orzeczeń adresowanych do E. B.; 3. brak ponowienia próby doręczenia przesyłki zawierającej postanowienie organu odwoławczego w miejscu zamieszkania Z. B. oraz powtórnego awizowania przesyłki dla Z. B., a ewentualna adnotacja o dokonanych awizacjach jest nieprawidłowa, gdyż treść orzeczenia strona skarżąca otrzymała jako kopię od organu I instancji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ stwierdził, że skoro skargę do Sądu wniosły obie strony, to zapoznały się z treścią postanowienia, pomimo podnoszonej wadliwości jego doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o powstępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.). Bezsporne jest, że ostateczną decyzją z dnia 22 września 2000 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego samowolnie na działce nr [...] położonej w B. Bezsporne jest również, że obowiązek ten do chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie został wykonany przez skarżących. Zgodnie z treścią art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że celem instytucji upomnienia, o którym mowa w art. 15 ustawy, jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu, co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego (np. z decyzji administracyjnej), ale o powinności jego wykonania, które - również w interesie strony - może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (tak Naczelny Sad Administracyjny w wyrokach z dnia 9 kwietnia 2012 r. II OSK 252/11 oraz z dnia 8 lipca 2009 r. , II FSK 315/08 opublikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, niezmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesłane i doręczone zostanie upomnienie, to nie ma obowiązku występowania z kolejnymi upomnieniami nawet w razie ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego po umorzeniu poprzedniego (por. cytowane powyżej wyroki NSA). Taka sama sytuacja zachodzi w przypadku, gdy już po doręczeniu upomnienia nastąpiło odroczenie wykonania określonego obowiązku. Z tego też względu zarzut dotyczący niedoręczenia skarżącym ponownego upomnienia nie może odnieść skutku. Skuteczne i wystarczające było bowiem upomnienie z dnia 24 kwietnia 2009 r., które zostało doręczone skarżącym w dniu 27 kwietnia 2009 r. Wskazać przy tym należy, że właśnie po otrzymaniu tego upomnienia skarżący wystąpili do organu z wnioskiem o odroczenie wykonania nakazu rozbiórki. Nie jest zasadny również zarzut dotyczący niedołączenia do postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia dowodu doręczenia upomnienia. Zgodnie bowiem z art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Wskazany przepis ma charakter formalnoprawny i jest dyspozycją skierowaną do wierzyciela domagającego się od organu egzekucyjnego wszczęcia egzekucji określonego obowiązku. Tym samym nie ma on zastosowania w przypadku, gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Omawiany przepis, wbrew twierdzeniom skarżących, nie kreuje obowiązku doręczenia zobowiązanemu przedmiotowego upomnienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2012 r. wydany w sprawie II SA/Gd 821/11 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 listopada 2010 r. wydany w sprawie III SA/Łd 461/10, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Także zarzuty dotyczące dokonywania doręczeń pod błędny adres nie uzasadniały uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z akt administracyjnych wynika, że w trakcie postępowania pisma doręczano zarówno E. B., jak i Z. B. pod adres w C. przy ul. S. U. [...]. Korespondencja pod tym adresem była odbierana, a skarżący zapoznawali się z treścią kierowanych do nich pism. Wskazuje na to choćby wniesienie zarzutów na doręczony pod wskazany adres tytuł wykonawczy, czy też wniesienie zażalenia na ich nieuwzględnienie. Także postanowienie organu odwoławczego z dnia 8 września 2011 r. skierowano pod adres w C. przy ul. S. U. [...]. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że odebrała je córka skarżących. Co więcej, taki też adres był wskazywany przez oboje skarżących w kierowanych do organów obu instancji pismach. Dopiero w zażaleniu na postanowienie organu I instancji w przedmiocie grzywny wskazano jako adres E. B. ul. K. [...] w C. W tej sytuacji stwierdzić należy, wbrew twierdzeniom skarżącej, że nie zawiadamiała ona kilkakrotnie organów administracji o zmianie adresu, lecz zrobiła to jeden raz - w zażaleniu z dnia 27 września 2011 r. Mimo to zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 9 listopada 2011 r. wysłano do obojga skarżących pod adres przy ul. S. U. [...]. Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki nie zostały odebrane. Oboje skarżący wnieśli jednakże skutecznie do Sądu skargę na rozstrzygnięcie organu II instancji. Faktem jest, iż postanowienie organu II instancji wysłano do skarżącej pod niewłaściwy adres. Stanowi to naruszenie art. 42 § 1 K.p.a., jednakże nie miało ono żadnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może uchylić zaskarżone postanowienie tylko w razie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto nieprawidłowe doręczenie tego postanowienia nie spowodowało żadnych negatywnych konsekwencji. Skarżąca zrealizowała bowiem swoje uprawnienia do jego zaskarżenia, jako że skutecznie wniosła skargę do Sądu. Niezrozumiały jest przy tym zarzut dotyczący braku ponownego awizowania skierowanej do skarżącego pod adres przy ul. S. U. [...] przesyłki, zawierającej zaskarżone postanowienie. Z akt administracyjnych wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana pod tym adresem, co wypełnia dyspozycję art. 44 K.p.a. Kwestia ta, ze względu na skuteczne wniesienia skargi do Sądu również przez Z. B., nie ma istotnego znaczenia dla treści zapadłego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organ, wymierzając grzywnę w niniejszej sprawie, prawidłowo zastosował art. 121 § 2 i § 4 ustawy, odnoszący się do obiektów budowlanych nie będących budynkami. Nadto prawidłowo rozważył istotne dla wymierzenia tej grzywny okoliczności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie było kwestionowane przez skarżących. Wskazać przy tym należy, że doręczając w niniejszej sprawie skarżącym odpis postanowienia w przedmiocie grzywny bez odpisu tytułu wykonawczego organ, wbrew zarzutowi skargi, nie naruszył art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Bezsporne jest, że organ doręczył skutecznie tytuł wykonawczy skarżącym w dniu 21 lutego 2011 r. Określony w art. 122 § 1 ustawy obowiązek dotyczy jedynie sytuacji, gdy organ wcześniej nie doręczył tytułu wykonawczego. Stosownie bowiem do art. 32 ustawy organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Zaskarżone postanowienie jest więc zgodne z prawem. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.