II SA/Gd 48/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. T. na decyzję Wojewody z dnia 18 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. T. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 21 listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.; w skrócie jako "ustawa – Prawo budowlane") oraz przy uwzględnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 grudnia 2012 r., nr [...], w związku z ponownym rozpoznaniem wniosku W.T. w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku usługowo-mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości U. przy ul. [...], Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę i modernizację przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z 19 września 2014 r., nr [...], nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia projektu budowlanego pełnobranżowego (dokończenia robót), jednakże w wyznaczonym terminie, tj. do 17 listopada 2014 r., wnioskodawca nie wykonał nałożonego nań obowiązku. W związku z tym, mając na uwadze treść art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji W.T. domagał się jej uchylenia. Wnosił także o uchylenie poprzedzającego ją postanowienia z 19 września 2014 r., którym Starosta nałożył na niego obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej koniecznej do wydania pozwolenia na budowę, a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołujący się stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest przesłanek uzasadniających wydanie pozwolenia na rozbudowę i modernizację przedmiotowego budynku, ponieważ inwestycja prowadzana w oparciu o nieważną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 27 stycznia 1995 r., nr [...]- została ukończona. Oznacza to, że odwołujący się nie będzie prowadził na nieruchomości żadnych robót budowlanych, których rozpoczęcie, względnie kontynuowanie możliwe jest na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach nałożenie na niego obowiązku uzupełnienia dokumentacji technicznej, powalającej uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, pozbawione jest jakiejkolwiek racji. Konsekwentnie uznać zatem należy, że bezprzedmiotowe jest także zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie nowego pozwolenia na budowę dla inwestycji ostatecznie ukończonej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Decyzją z 18 grudnia 2015 r., [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.- dalej w skrócie jako "k.p.a."), Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że W.T. złożył w Starostwie wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku usługowo- mieszkalnego, położonego na działce nr [...] w U. przy ul. [...]. W stosunku do tego samego budynku Kierownik Urzędu Rejonowego - decyzją z 27 stycznia 1995 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i modernizację tego budynku. Decyzją z 17 września 2012 r., nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 27 stycznia 1995 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy tę decyzję Wojewody decyzją z 19 grudnia 2012 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2815/13 oddalił skargę kasacyjną W.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 373/13, oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 grudnia 2012 r. w przedmiocie nieważności powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Mając na uwadze opisane powyżej okoliczności organ odwoławczy uznał, że aby możliwe było przeprowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych dotyczących spornego budynku, w pierwszej kolejności wymagane będzie przeprowadzenie w stosunku do przedmiotowej inwestycji postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51 ustawy – Prawo budowlane. W postępowaniu tym zasadniczą kwestią powinny być stwierdzone w postępowaniu nieważnościowym naruszenia prawa budowlanego. Rozważaniu będą podlegały także techniczno-budowlane możliwości i wymagania, mające na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Na decyzję Wojewody z 18 grudnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł W.T., domagając się jej uchylenia oraz nakazania organowi umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 2, art. 50 – 51 w zw. z art. 54 i art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący ponownie wskazał, że przedmiotowa inwestycja, przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 27 stycznia 1995 r., została ostatecznie ukończona. Fakt zakończenia robót został zgłoszony Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego, który nie wniósł sprzeciwu. Oznacza to, że skarżący nie będzie prowadził na nieruchomości żadnych robót budowlanych, których rozpoczęcie, względnie kontynuowanie możliwe jest na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach nałożenie na niego obowiązku uzupełnienia dokumentacji technicznej powalającej uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę pozbawione jest jakiejkolwiek racji. Konsekwentnie uznać zatem należy, że bezprzedmiotowe jest także zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie nowego pozwolenia na budowę dla inwestycji ostatecznie ukończonej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał nadto, że brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Skoro zatem inwestor dokonał skutecznego zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy przedmiotowego budynku usługowo – mieszkalnego, a właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu, to brak jest podstaw do kwestionowania na tym etapie legalności wybudowanego obiektu. W konsekwencji, w opinii skarżącego, wykonane przez niego roboty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu pod kątem ich legalności ani przez organy nadzoru budowalnego, ani przez inne organy administracji budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 18 grudnia 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z 21 listopada 2014 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] w U., przy ul. [...]. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym - w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ustępie pierwszym tego artykułu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu skarżący nie wykonał obowiązków wynikających z treści postanowienia Starosty z 19 września 2014 r., nałożonych na skarżącego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W treści decyzji organu I instancji, w zakresie opisu przedmiotu postępowania, wskazuje się, że dotyczy ono "ponownego rozpatrzenia wniosku W.T. w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku usługowo-mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości U., przy ulicy [...]". Stwierdza się także, iż organ uwzględnia decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 grudnia 2012 r., nr [...] (organ – w ocenie Sądu w wyniku oczywistej omyłki pisarskiej - wskazuje jako datę wydania tej decyzji – 12 grudnia 2012 roku). Z kolei organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdza, że "W.T. złożył w Starostwie wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku usługowo-mieszkalnego usługowego, położonego na działce nr [...] w U., przy ul. [...]. W stosunku do tego samego budynku Kierownik Urzędu Rejonowego w decyzji z 27 stycznia 1995 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, obejmującego jego rozbudowę i modernizację", przy czym decyzja ta następnie została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek decyzji Wojewody z 17 września 2012 r. o stwierdzeniu jej nieważności. Treść powyższych stwierdzeń dotyczących przedmiotu postępowania, zawartych w decyzjach organów obu instancji, budzi istotne wątpliwości Sądu co do tego, jakiego w istocie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy przedmiotowe postępowanie. O ile bowiem stwierdzenie zawarte w decyzji organu I instancji sugeruje, że postępowanie dotyczy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z 23 stycznia 1995 r., na skutek którego Kierownik Urzędu Rejonowego wydał decyzję z dnia 27 stycznia 1995 r., nr [...], a zatem złożonego w Urzędzie Rejonowym, o tyle z uzasadnienia decyzji organu II instancji zdaje się wynikać, że orzeka on w sprawie dotyczącej innego wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę, złożonego przez skarżącego w Starostwie (w bliżej nieokreślonej dacie). Organ odwoławczy zaznacza bowiem "na wstępie", że skarżący złożył w Starostwie wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...]w U. Jednocześnie wskazuje, że "Na ten sam budynek Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją nr [...] z dnia 27 stycznia 1995 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i modernizację budynku (...)". Analiza wyżej wskazanych stwierdzeń organu II instancji może zatem prowadzić do konstatacji, że istnieją dwa wnioski skarżącego o wydanie pozwolenia na rozbudowę i modernizację przedmiotowego budynku, jeden złożony w Starostwie, a drugi rozpoznany decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 27 stycznia 1995 r. Przy czym nie jest jasne, co do którego z nich organ II instancji orzeka, czyli w jakiej sprawie prowadzi postępowanie. Analizując uzasadnienie jego rozstrzygnięcia można jedynie domniemywać, że prowadzi postępowanie w sprawie wniosku skarżącego złożonego w Starostwie w bliżej nieokreślonej dacie. Natomiast ze sformułowania zawartego w decyzji organu I instancji: "przy uwzględnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 grudnia 2012 r., nr [...], w związku z ponownym rozpoznaniem wniosku W.T. w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku", zdaje się wynikać, że organ I instancji orzekał w sprawie wniosku skarżącego złożonego w Urzędzie Rejonowym z 23 stycznia 1995 roku. Należy w tym miejscu zauważyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych, organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, albo orzekając w niej o uprawnieniach lub o obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając o niedopuszczalności orzekania. W ujęciu kodeksowym przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. W odniesieniu do uprawnień przyznawanych w drodze decyzji administracyjnej, zasadą jest, że organ administracji publicznej orzeka na wniosek uprawnionego podmiotu. W konsekwencji, wniosek ten inicjuje postępowanie i wyznacza jego ramy, zakreślając jednocześnie jego przedmiot. Istotnym obowiązkiem organu administracji, w ramach realizacji obowiązków wynikających z art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., jest zatem ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czego dotyczy postępowanie, co w przypadku orzekania o uprawnieniach strony, sprowadza się niewątpliwie do uściślenia, jakie podanie (wniosek) zainicjowało postępowanie przed organem administracji. Takich ustaleń w przedmiotowej sprawie niewątpliwie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. W konsekwencji - z decyzji tej nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, jakiego wniosku dotyczy zawarte w niej rozstrzygnięcie, a także – jaki jest przedmiot zakończonego nią postępowania. Jednocześnie z ustaleń organów nie wynika także, czy roboty budowlane, objęte wydanym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w dniu 27 stycznia 1995 r. pozwoleniem na rozbudowę, którego nieważność stwierdzono następnie na mocy decyzji Wojewody z 17 września 2012 r., zostały wykonane, czy też nie. W skardze skarżący wskazał, że przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 27 stycznia 1995 r. przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone, skarżący zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zakończenie tych robót, a organ ten zgłoszenie przyjął bez sprzeciwu. Na dowód powyższego skarżący załączył do skargi zaświadczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego z 16 sierpnia 2007 r., nr [...]. Zakładając zatem, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wniosku o rozbudowę i modernizację budynku skarżącego z dnia 23 stycznia 1995 r., a jednocześnie, że - jak wynika z oświadczeń skarżącego zawartych w skardze i odwołaniu oraz przedłożonego przy skardze zaświadczenia z 16 sierpnia 2007 r., roboty budowlane objęte tym wnioskiem zostały już wykonane, to niewątpliwie rację ma skarżący, że postępowanie z tego wniosku jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone, gdyż nie można wydać pozwolenia na budowę obiektu budowlanego czy też jego rozbudowę, które zostały już zrealizowane. Decyzja o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, może bowiem zostać wydana co do zasady jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych, co potwierdza definicja zawarta w art. 3 pkt 12 tej ustawy, zgodnie z którą pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Taka konstatacja wynika także z zasadniczego podziału kompetencji między organami administracji architektoniczno-budowlanej a organami nadzoru budowlanego. Kompetencje tych pierwszych realizowane są – co do zasady – na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych, tych drugich zaś są związane z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. Wyjątkiem jest regulacja zawarta w art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, która jednak upoważnia organy administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane są jeszcze w toku (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 2308/12, LEX nr 1372123, oraz z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. II OSK 584/12, LEX nr 1559819). Przy założeniu zatem, że niniejsze postępowanie dotyczy wniosku skarżącego z dnia 23 stycznia 1995 r. a roboty budowlane objęte tym wnioskiem, według skarżącego wykonane na podstawie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 27 stycznia 1995 r., zostały zakończone – uznać należałoby prowadzone w tej sprawie postępowanie za bezprzedmiotowe i je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wymagałoby to jednak najpierw jednoznacznego ustalenia, jakiego wniosku skarżącego dotyczy niniejsze postępowanie, a tego w tej sprawie zabrakło. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy – nie ustalając w toku postępowania jakiego wniosku skarżącego dotyczy przedmiotowe postępowanie i nie wskazując tego jednoznacznie w treści zaskarżonej decyzji, a nadto nie ustalając, czy roboty budowlane objęte złożonym w sprawie wnioskiem, tak jak to wskazywał skarżący w odwołaniu, zostały wykonane, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej określanej w skrócie jako "p.p.s.a." Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że błędne jest (zawarte w skardze) stanowisko skarżącego, który wywodzi, że skoro dokonał skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, wykonanej na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 27 stycznia 1995 r., nr [...], a właściwy organ nie zgłosił w tym zakresie sprzeciwu, to brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania legalności wykonanych w tym zakresie robót budowlanych. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych na jej podstawie do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej, co do której znajdą zastosowanie przepisy art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W takiej sytuacji jednak zawsze zastosowanie znajduje tryb postępowania naprawczego, uregulowany w art. 50 – art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Tylko w tym trybie możliwe jest bowiem naprawienie wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a także doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeśli zatem faktycznie inwestor zdążył zrealizować roboty budowlane objęte pozwoleniem z dnia 27 stycznia 1995 r. przed jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego, to w stosunku do tych robót właściwy organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy winien przede wszystkim ustalić, a następnie wskazać w wydanej w sprawie decyzji, jakiego wniosku skarżącego dotyczy przedmiotowe postępowanie administracyjne. W szczególności winien zbadać, czy dotyczy ono - jak zdaje się wynikać z treści decyzji organu I instancji - wniosku skarżącego z dnia 23 stycznia 1995 r. Jeżeli tak, organ odwoławczy powinien ustalić, co może uczynić przeprowadzając dodatkowe postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a., czy roboty budowlane dotyczące rozbudowy i modernizacji budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] w U., przy ul. [...], objęte wydanym na podstawie tego wniosku pozwoleniem na budowę z dnia 27 stycznia 1995 r. zostały już przez inwestora wykonane. Dalsze postępowanie organu II instancji zależne będzie od tych ustaleń, powinno ono przy tym uwzględniać powyższe rozważania Sądu zgodnie z art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 980 zł, w tym 500 zł wpisu sądowego od skargi i 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.