II SA/Gd 482/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. L.-L., M. J. i P. L. na decyzję Wojewody z dnia 11 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 25 maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących K. L.-L., M. J., P. L. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 482/21 Uzasadnienie Decyzją z dnia 11 czerwca 2021r. nr [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 25 maja 2020r. nr [..] i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w S. przy ul. [..], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [..], stanowiącej obecnie części działek nr [..]-[..]. Postanowieniem z 21 lipca 2021r. na podstawie art. 113 §1 k.p.a. Wojewoda sprostował w/w decyzję w ten sposób, że po słowie "zwrotu" wpisano słowa : "prawa użytkowania wieczystego". Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, postanowieniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 listopada 2021r. Stan faktyczny i prawny, który doprowadził do wydania powyższej decyzji był następujący: Orzeczeniem z dnia 28 lutego 1957 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej odstąpiło na rzecz W.L. działkę budowlaną o pow. 1.191 m², położonej przy ul. [..] w formie ustanowienia na tej działce na jego rzecz odpłatnego użytkowania jako prawa wieczystego z przeznaczeniem jej pod budowę domu jednorodzinnego. Na mocy umowy z dnia 19 marca 1957 r., PMRN ustanowiło na rzecz W. L. prawo użytkowania, jako prawo wieczyste na nieruchomości położonej w S. przy ul. [..], oznaczonej, jako działka nr [..] o pow. 1.191 m². Pismem z dnia 31 grudnia 1958 r., nr [..], PMRN wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z wnioskiem o wywłaszczenie w trybie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową), na cele użyteczności publicznej hotel miejski, m.in. nieruchomości położonej przy ul. [..]. We wniosku wskazano, że wywłaszczenie konieczne jest dla adaptacji na cele pensjonatów satelit przy projektowanym hotelu matce przy tejże samej ulicy, a to celem powiększenia bazy pensjonatowo - hotelowej w S. Z przedmiotowego pisma wynika też, że w tym czasie na działce znajdującej się przy ul. [..], o pow. 1.191 m², znajdował się budynek mieszkalny w stanie surowym - niezamieszkały. Aktem notarialnym z dnia 25 maja 1961 r., Rep. nr [..], W. L. rozwiązał "w drodze ugodowej" powołaną umowę "wieczystej dzierżawy" z dnia 19 marca 1957 r. Skarb Państwa zobowiązał się wypłacić W. L. kwotę 373.700,00 zł (pomniejszoną o zaległości podatkowe W. L.), tytułem odszkodowania za poczynione na wymienionej działce inwestycje. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 25 maja 1961 r., w związku z decyzją PMRN z dnia 4 maja 1961 r., nr [..], przeniesiono na okres 50 lat, na rzecz małżonków – W. i I. L., własność nieruchomości położonej w S. przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [..], o pow. 521 m². Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 29 czerwca 1993 r., sygn. akt I [..], spadek po W. L. nabyli: K. J. L. – L., M. K. J. i P. L., dzieci zmarłego. Ustalono również, że dawna parcela nr [..] położona w S. przy ul. [..], w wyniku przekształceń ewidencyjnych stanowi obecnie działkę nr [..] o pow. 1.141 m2 oraz niewydzieloną część, o łącznym obszarze 50 m2, działek nr [..] i [..], położonych w S. przy ul. [..] i al. [..]. Wnioskiem z dnia 4 marca 1992 r. M. J., K. L. – L. oraz P. L. zwrócili się do Urzędu Miejskiego, na podstawie art.69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) o wydanie decyzji o zbędności wywłaszczonej w dniu 25.05.1961 r. nieruchomości położonej w S. przy ul. [..]. Wnioskodawcy podnosili, że cel wywłaszczenia tej nieruchomości nie został zrealizowany, gdyż nie dokonano budowy hotelu ani pensjonatu, a użytkownikami obiektu położonego na nieruchomości byli dygnitarze ówczesnej władzy. Wydawane w sprawie decyzje administracyjne przechodziły tok instancji oraz podlegały kontroli sądowoadministracyjnej. Pomijając zbyteczny w tym miejscu szczegółowy opis uprzednio wydawanych decyzji administracyjnych i wyroków należy wskazać, że decyzją z dnia 27 sierpnia 2014 r., nr [..], Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w pkt 1 orzekł zwrot wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. [..], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..] o pow. 0,1141 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy jako własność Gminy Miasta, oraz prawa własności budynku posadowionego na dz. nr [..], na rzecz M. J., K. L. – L. oraz P. L, po 1/3 części każdy. W pkt 2 wskazał, że prawo użytkowania wieczystego dz. nr [..] przysługuje do dnia 18 marca 2056r. W pkt 3 odmówił zwrotu niewydzielonych części łącznego obszaru 0,0086 ha działek położonych w S. o numerach [..] i [..]. W pkt 4 zobowiązał M. J., K. L. – L. oraz P. L do zwrotu na rzecz Gminy Miasta kwoty 755.118,69 zł, tj. po 251.706,23 zł każdy stosownie do udziałów w spadku, obejmującej zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości 215.118,69 zł, kwotę zwiększającą wartość nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu w wysokości 540.000,00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta wniesionego od powyższej decyzji Wojewoda decyzją z dnia 13 października 2015 r. uchylił pkt 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu niewydzielonych części łącznego obszaru 50m² działek położonych w S. przy al. [..] - działki nr [..] i przy ul. [..] - działki nr [..], w części w jakiej stanowią dawną parcelę nr [..] położoną w S. przy ul. [..], oraz o obowiązku zwrotu - stosownie do udziałów w spadku, na rzecz Gminy Miasta łącznej kwoty 755.971,62 zł, stanowiącej sumę zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 215 971,62 zł oraz kwotę, o jaką zwiększyła się wartość nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu w wysokości 540.000,00 zł, odpowiednio przez K. L. – L. (udział - 1/3), w wysokości 251.990,54 zł, M. J. (udział -1/3), w wysokości 251.990,54 zł, P. L. (udział - 1/3), w wysokości 251.990,54 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że umowa z dnia 21 maja 1961 r. została zawarta w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, co pozwalało na zastosowanie art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 782 ze zm.) dalej powoływanej jako u.g.n. i w konsekwencji umożliwiło rozpatrzenie sprawy o zwrot prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości oraz prawa własności budynku, który się na niej znajduje. Z wniosku o wywłaszczenie wynika, że wywłaszczenie miało nastąpić na cele użyteczności publicznej (hotel miejski). Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynikało, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa miało nastąpić "w celu budowy hoteli i pensjonatów". Wojewoda ustalił, że w krótkim okresie po wywłaszczeniu, tj. w dniu 29 maja 1961 r. Wydział Gospodarki Komunalnej PMRN przekazał przedmiotową nieruchomość A.". Jednakże już dnia 30 czerwca 1961 r. została zawarta umowa między Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PMRN, a B. w Warszawie o przekazaniu temu podmiotowi w zarząd i użytkowanie m.in. przedmiotowej nieruchomości. Natomiast decyzją z dnia 15 maja 1962 r., nr [..] o lokalizacji szczegółowej - zmianie sposobu wykorzystania terenu nr [..], PMRN, Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury, ustalił lokalizację szczegółową na - "Budowę Ośrodka Wypoczynkowego [..] położonego przy [..] oraz terenu pod budowę budynku głównego ". Na mocy decyzji z dnia 14 lutego 1963 r. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PMRN przekazał w użytkowanie B. m.in. nieruchomość położoną przy ul. [..]. Wskazano w niej, że teren przeznaczony jest " na cele związane z działalnością B.". Następnie w piśmie B. z dnia 15 listopada 1985 r., wskazano m.in., że będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość, została przekazana B. z przeznaczeniem na rozbudowę i modernizację związkowego ośrodka wypoczynkowego, a należność za budynki "przejęte w drodze wywłaszczenia", została zapłacona przez B. na rzecz PMRN, "w związku z czym stały się one częścią składową majątku Zrzeszenia Związków Zawodowych ". Prezydent Miasta, decyzją z dnia 10 września 1990 r., orzekł o wygaśnięciu prawa zarządu gruntem położonym w S. przy ul. [..], ustanowionego na rzecz B. w Warszawie. Stwierdzono bowiem, że nieruchomość stała się zbędna na cele, na które została temu podmiotowi przekazana w użytkowanie. Wskazano, że B. zakończyło działalność Ośrodka Wypoczynkowego i przekazało ośrodek w dzierżawę C. Według wojewody opisane dokumenty potwierdzają, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie można bowiem przyjąć, że ośrodek wczasowy związków zawodowych, wykorzystywany na pobyty urlopowe dla pracowników zakładów pracy, a w późniejszym okresie także na pobyty urlopowe dla turystów zagranicznych stanowił realizację celu "użyteczności publicznej". Nie powstał tam bowiem ogólnodostępny hotel czy też pensjonat, lecz obiekt wybudowany dla celów konkretnego podmiotu, który następnie został wydzierżawiony podmiotom prywatnym. Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że do dnia złożenia wniosku o zwrot tj. do dnia 4 marca 1992 r. nie zrealizowano celu w postaci ogólnodostępnego hotelu czy też pensjonatu. Natomiast w odniesieniu do pozostałej części dawnej parceli nr [..], tj. części działek nr [..] i [..] o łącznej pow. 50 m² wojewoda uznał , że działki te stanowią drogę publiczną i nie jest możliwe jej przeniesienia na podmiot prywatny. Oceniając natomiast charakter działki przejętej przez W. L. przy ul. K. wojewoda wyjaśnił, że co prawda nieruchomość ta została nabyta w związku z wywłaszczeniem prawa użytkowania wieczystego działki położonej przy ul. [..] i znajdującego się na niej budynku, to jednak związek ten nie miał ścisłego charakteru, mogącego skutkować uznaniem, że stanowiła ona część "formalnego" odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nieruchomość ta została nabyta w drodze odrębnej umowy kupna - sprzedaży, za określoną cenę. Ponadto nieruchomość tę sprzedano W. L. i I. L., natomiast prawo użytkowania dawnej parceli nr [..], położonej przy ul. [..] zostało przyznane tylko na rzecz W. L. Stroną umowy, na skutek której zrzeczono się praw do przedmiotowej nieruchomości, również był tylko W. L. i przedstawiciele PMRN. I. L., zgodnie z treścią umowy, wyraziła jedynie na to zbycie zgodę. Potwierdza to, że działka przy ul. K. w S. nie jest nieruchomością zamienną w rozumieniu art. 10 ustawy wywłaszczeniowej i art. 140 ust. 5 u.g.n. Wydanie decyzji z dnia 4 maja 1961 r., nr [..], uwzględniającej wolę wywłaszczonego, należy traktować jedynie jako swoistą "moralną rekompensatę" za wywłaszczenie Gmina Miasta wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 726/15 uchylił ją wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Sąd przesądził w uzasadnieniu wyroku, że do zaistniałego stanu faktycznego należało stosować przepisy u.g.n. Pozbawienie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego dawną działkę nr [..] położoną w S. miało miejsce w 1961r., czyli na podstawie innej ustawy. Przepisem pozwalającym na zastosowanie rozdziału 6 u.g.n. do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie jest art. 216 u.g.n. Przepisy art. 136–142 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wskazanych w art. 216 u.g.n. Wśród tych ustaw art. 216 ust. 1 u.g.n. wymienia m.in. ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiąc, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 tej ustawy. Sąd zgodził się także z organami obu instancji rozstrzygającymi w sprawie, że pozbawienie W. L. prawa wieczystego użytkowania działki nr [..] przy ul. [.] nastąpiło w trybie i na zasadach wynikających z ówczesnej ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Notarialne rozwiązanie w drodze ugody z 25 maja 1961 r. umowy z 19 marca 1957 r., ustanawiającej na rzecz W. L. prawo wieczystego użytkowania działki nr [..] zakończyło proces wywłaszczenia z użytkowania wieczystego, zainicjowany wnioskiem o wywłaszczenie wskazanej nieruchomości z 31 grudnia 1958 r. Proces ten ilustrują dokumenty, w tym protokół z posiedzenia Wojewódzkiej Rady Narodowej z 13 października 1958 r., z których wynika, że ówczesne władze zmierzały do przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonych na terenach nadmorskich S. w celu przekształcenia osiedla domków jednorodzinnych w kompleks wczasowo - turystyczny, w tym działki przy ul. [..]. Za tym nastąpił wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej skierowany do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczenie z praw do nieruchomości położonej w S. przy ul. [..]. Również pismem z 21 listopada 1958 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zawiadomiło W.L. o wystąpieniu z wnioskiem w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości o wywłaszczenie nieruchomości położonej w S. przy ul. [..] na rzecz Państwa. W piśmie tym, działając na zasadzie art. 6 ust. 1 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zwrócono się do W. L. z propozycją dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa w drodze zamiany. Zaproponowano przy tym jako zamienną nieruchomość położoną w S. przy ul. S. Również przebieg rozprawy administracyjnej z 7 listopada 1960 r. służącej poczynieniu szczegółowych ustaleń co do zasad dokonywanego wywłaszczenia potwierdza, że wolą organu było wywłaszczenie W. L. z prawa wieczystego użytkowania działki nr [..] oraz dostarczenie mu nieruchomości zamiennej zgodnie z wymogami ustawy z 1958 r. Zwieńczeniem powyższych czynności wywłaszczeniowych było zawarcie ugody notarialnej 25 maja 1961 r., mocą której rozwiązano umowę użytkowania wieczystego działki nr [..], a W. L. zrzekł się wszelkich praw do użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości. Przeprowadzenie procedury wywłaszczenia według reguł ustawy z 1958 r. potwierdza również zawarta 25 maja 1961 r. umowa sprzedaży będąca wykonaniem decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 4 maja 1961 r., w której organ zadecydował o sprzedaży na rzecz W. L. nieruchomości położonej w S. przy ul. K. W decyzji tej wskazano, że "parcelę tą przydziela się do sprzedaży w zamian za parcelę przy ul. [..]". Mocą umowy sprzedaży z 25 maja 1961 r. W. L. i I. L. stali się właścicielami nieruchomości położonej w S. przy ul. K. Co jest kluczowe dla oceny charakteru przeznaczonej do sprzedaży nieruchomości, to w § 6 umowy sprzedaży małżonkowie L. zobowiązali się do ukończenia budowy domu mieszkalnego na przekazanej im działce w ciągu dwóch lat od daty podpisania umowy. Sąd stwierdził, że skoro organy decyzją z 4 maja 1961 r. przeznaczyły do sprzedaży dla W. L. działkę przy ul. K. w zamian za przejętą na rzecz Państwa działkę przy ul. [..] i nałożyły jednocześnie na małżonków L. obowiązek wybudowania domu mieszkalnego na przejętej na własność działce, to wypełniły tym samym dyspozycję przepisu art. 10 ust. 3 ustawy z 1958 r. i przyznały nieruchomość zamienną w procesie wywłaszczenia z działki nr [..]. Nie przeczy temu fakt zapłaty na rzecz W. L. odszkodowania, bowiem nie stanowiło ono odszkodowania w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z 1958 r. jako ekwiwalentu za wartość wywłaszczonej nieruchomości gruntowej, ale było odszkodowaniem za poczynione na działce nr [..] inwestycje, a tym samym zwrotem poczynionych przez użytkowników wieczystych nakładów. O pozbawieniu nieruchomości przy ul. K. charakteru nieruchomości zamiennej nie świadczy również fakt braku wyrównania różnicy wartości pomiędzy nieruchomością wywłaszczoną a zamienną. Ewentualne bowiem uchybienia w procedurze wywłaszczeniowej organów państwa, krzywdzące wówczas osoby wywłaszczone, nie mogą przesądzać o charakterze dokonywanych czynności. Nie należy pomijać ówczesnych uwarunkowań ustrojowych, w których organy władzy państwowej arbitralnie decydowały o losach obywateli nie pozostawiając im pola do swobodnej decyzji czy sprzeciwu. W świetle powyższego - w ocenie Sądu I instancji - ustalenie organów, że nieruchomość przy ul. K. sprzedana małżonkom L. w 1961 r. nie miała związku z wywłaszczeniem działki nr [..] są niezasadne i poczynione zostały z uchybieniem zasadom postępowania wyjaśniającego określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenie, iż do wywłaszczenia doszło w trybie i na zasadach ustawy z 12 marca 1958 r. otworzyło drogę do merytorycznego rozpoznania wniosku następców prawnych W.L. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej dawniej działkę nr [..], a obecnie działkę nr [..] oraz część działek o nr [..] i [..]. Organy uwzględniły prawidłowo przy ocenie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11, zgodnie z którym nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Organy orzekające w sprawie zaniedbały jednak wnikliwego rozważenia najistotniejszej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a mianowicie oceny realizacji celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot w dniu 4 marca 1992 r. Uchybienia te – w ocenie Sądu I instancji - odnoszą się wyłącznie do oceny zbędności tej części dawnej działki nr [..], która obecnie stanowi działkę nr [..], albowiem rozstrzygnięcie odnoszące się do części działki nr [..], które obecnie stanowią działki nr [..] i [..] było prawidłowe. Działki te ze względu na położenie w pasie drogowym drogi publicznej ul. [..] i Alei [..] nie podlegają zwrotowi. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza z treści wniosku z 31 grudnia 1958 r. oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynika, że wywłaszczenie z nieruchomości przy ul. [..] w S. miało nastąpić na cele użyteczności publicznej – budowę hoteli i pensjonatów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ustalenia organów orzekających nie uprawniały ich do kategorycznego stwierdzenia, że realizacja na wywłaszczonej działce ośrodka wczasowego użytkowanego przez ówczesną organizację związków zawodowych nie stanowiła realizacji celu użyteczności publicznej. Kwestia rozważenia charakteru zrealizowanej inwestycji wymagała szczególnie wnikliwej analizy. Organy te pominęły akcentowaną przez gminę dostępność ośrodka dla innych osób poza pracownikami. W tej sytuacji należało rozważyć stanowisko judykatury wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 2004r., sygn. akt III CKN 188/03 (LEX nr 500187), w którym stwierdzono, że budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieści się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości (art. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Sąd Najwyższy wyjaśnił, że w systemie społeczno-gospodarczym, panującym w okresie zawarcia przedmiotowej umowy, budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieściła się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. Stanowisko to jest trafne nawet gdyby współcześnie i w odniesieniu do obecnych realiów społeczno-gospodarczych nadawać temu pojęciu węższy zakres. Sąd orzekający opowiedział się za tym poglądem, trudno bowiem w warunkach ówczesnej rzeczywistości społeczno-gospodarczej twierdzić, że usługi hotelowe miały charakter powszechny, a ośrodek wczasowy dla tzw. ludzi pracy nie spełniał celu użyteczności publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy ustaleniu podlegać winny okoliczności dotyczące kręgu osób uprawnionych do korzystania z usług ośrodka wczasowego zlokalizowanego m.in. na nieruchomości przy ul. [..] oraz możliwości faktycznego korzystania z usług tego ośrodka podmiotów spoza organizacji związkowej w okresie do roku 1990. Sąd stwierdził zatem, że organy wadliwie poczyniły ustalenia w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego - art. 136, art. 137 i art. 140 u.g.n. Jeśli zatem ponownie przeprowadzone postępowanie doprowadzi organy do ustaleń potwierdzających ziszczenie się przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [..], czyli nieosiągnięcia celu wywłaszczenia, to organy zobowiązane będą orzec nie tylko o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za poczynione inwestycje, ale również o zwrocie przyznanej byłemu użytkownikowi wieczystemu W. L. nieruchomości zamiennej przy ul. K. oraz rozliczeniach z tym związanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1788/16 oddalił skargę kasacyjną M. J., K. L. – L. oraz P. L od powyższego wyroku. W uzasadnieniu wyroku, NSA w pełni podzielił wywody Sądu I instancji dotyczące prawidłowości oceny całokształtu materiału dowodowego dokonanego przez organy administracji. Wskazał, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że nieruchomość położona przy ul. K. sprzedana małżonkom L. w 1961 r. miała związek z wywłaszczoną nieruchomością położoną przy ul. [..]. NSA zwrócił uwagę na to, iż decyzją z dnia 4 maja 1961 r. zdecydowano sprzedać W. L. nieruchomość położoną w S. przy ul. K., przy czym w decyzji tej wyraźnie postanowiono, że "parcelę powyższą przydziela się do sprzedaży w zamian za parcelę przy ul [..]". Umowa sprzedaży nieruchomości położonej w S. przy ul. K. została zawarta w wykonaniu decyzji z dnia 4 maja 1961 r., co wynika wprost z jej brzmienia. Nie można więc twierdzić, jak wywodzą to skarżący kasacyjnie, że umowa ta została zawarta bez jakiegokolwiek związku z wywłaszczeniem nieruchomości położonej w S. przy ul. [..]. NSA podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z 1958 r. za wywłaszczoną jedyną działkę budowlaną w mieście przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu, zamiast odszkodowania pieniężnego położoną w tej samej miejscowości inną odpowiednią działkę budowlaną z nałożeniem na właściciela obowiązku wybudowania na niej domu jednorodzinnego w terminie nie krótszym niż 3 lata. W § 6 umowy sprzedaży z 1961 r. małżonkowie L. zobowiązali się do wybudowania na tej nieruchomości domu mieszkalnego w terminie 2 lat. Podnoszony przez skarżących kasacyjnie fakt zapłaty za powyższą nieruchomość oraz ustanowienia w związku z tym hipoteki na tej nieruchomości nie może przesądzać o tym, czy nieruchomość położona przy ul. K. stanowiła nieruchomość zamienną w związku z wywłaszczeniem nieruchomości położonej przy ul. [..]. Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ewentualne błędy i nieprawidłowości w procedurze wywłaszczeniowej nie mogą pozbawiać tej nieruchomości charakteru nieruchomości zamiennej. Ponadto nieruchomość przy ul. [..] została przyznana poprzednikowi skarżących kasacyjnie w formie użytkowania jako prawo użytkowania wieczystego z obowiązkiem ponoszenia stosownego czynszu rocznego. Umową z dnia 25 maja 1961 r. przeniesiono na I. i W. małżonków L. własność nieruchomości położonej przy ul. K. z zastrzeżeniem jej powrotu po upływie 50 lat, zobowiązując ich do uiszczania opłat rocznych w wysokości 1/50 ceny wyjściowej, a jako zabezpieczenie tej wierzytelności ustanowiono hipotekę na nieruchomości. Na wstępie tej umowy wyraźnie stwierdzono, że zawierana jest ona w związku z decyzją z dnia 4 maja 1961 r. o przydziale nieruchomości przy ul. K. [..] zamiast nieruchomości położonej przy ul. [..]. Przy czym w § 2 stwierdzono, że własność nieruchomości położonej przy ul. K. przenosi się na rzecz małżonków L. w wykonaniu decyzji z 4 maja 1961 r. i w trybie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowalnych (Dz. U. Nr 31, poz. 132). Z powyższych względów nie można uznać, że umowa z 25 maja 1961 r. została zawarta w trybie ustawy z 28 maja 1957r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowalnych bez związku z wywłaszczeniem nieruchomości położonej przy ul. [..]. Trafne jest zatem przyjęcie, że nieruchomość położona przy ul. K. miała charakter nieruchomości zamiennej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organy administracji nie ustaliły okoliczności dotyczących kręgu osób uprawnionych do korzystania z usług ośrodka wczasowego położonego na przedmiotowej nieruchomości. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw NSA uznał także zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 3 ustawy z 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że budowa na wywłaszczonej nieruchomości ośrodka wypoczynkowego Centralnej Rady Związków Zawodowych stanowi realizację celu wywłaszczenia, gdy wskazany sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie stanowił celu użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli wywłaszczona nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej. Ustawa ta nie definiowała jednak co należy rozumieć pod pojęciem "celu użyteczności publicznej". Podzielić należy stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wybudowanie ośrodka wypoczynkowego Centralnej Rady Związków Zawodowych nie wyklucza automatycznie realizacji na powyższej nieruchomości celu użyteczności publicznej. Interpretacja pojęcia celu użyteczności publicznej, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. nie może być oderwana od realiów odnoszących się do tamtego czasu. Słusznie więc Sąd I instancji przyjął, że w warunkach ówczesnej rzeczywistości ośrodek wczasowy przeznaczony dla tzw. "ludzi pracy" spełniał cel użyteczności publicznej. Decyzją z dnia 25 maja 2020r. Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej powołując się na art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1,2, 3 i 4, art. 142, art. 9 , art. 9a u.g.n. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. odmówił zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. [..], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..] pow. 0,1141 ha, zapisanej w księdze wieczystej jako własność Gminy Miasta oraz prawa własności budynku posadowionego na dz. nr [..] oraz zwrotu niewydzielonych części łącznego obszaru 0,0086 ha działek położonych w S. o numerach [..] i [..]. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że kwestią zasadniczą było ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości. Celem tym była "budowa hoteli i pensjonatów". W okresie PRL prawo do wypoczynku pracowników stanowiło istotny element dbania państwa o pracowników oraz dokonywania ich indoktrynacji. Na podstawie wielu aktów prawnych ówczesny rząd zadbał o organizacje czasu wolnego pracowników, m. in na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1949 r. o Funduszu Wczasów Pracowniczych Komisji Centralnej Związków Zawodowych w Polsce w której w art. 3 stwierdzono iż " do zakresu działania Funduszu należy: a) organizowanie wypoczynków dla pracowników w okresie urlopów wypoczynkowych oraz w czasie wolnym od pracy, b) organizowanie i prowadzenie domów wypoczynkowych, obozów wędrownych, sportowo-wycieczkowych i wycieczek. Państwo poprzez różnego rodzaju instytucje zarządzało ośrodkami wczasowymi, uzdrowiskami oraz innego rodzaju obiektów wypoczynkowych. Interpretacja pojęcia cel publiczny z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie może być oderwana od realiów odnoszących się do tamtego czasu i przepisów będących podstawą wywłaszczenia. Sąd Najwyższy wskazał, że w systemie społeczno-gospodarczym, panującym w okresie zawarcia przedmiotowej umowy, budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieściła się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. W systemie społeczno-gospodarczym, panującym w okresie zawarcia przedmiotowej umowy, budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieściła się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. Jednocześnie ze zgromadzonej dokumentacji wynika iż taki ośrodek został wybudowany oraz funkcjonował. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż wnioskowana do zwrotu wywłaszczona działka nr [..] położonej w S. przy ul. [..] nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a cel ten został zrealizowany, w związku z czym nie może być ona zwrócona na rzecz jej poprzednich właścicieli. Ustalenia wymagało, czy nieruchomość położona w S. przy ul. K., którą P.M.R.N. sprzedało W. i I. L. na podstawie umowy z dnia 25 maja 1961r. stanowiła nieruchomość zamienną w rozumieniu przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. [pic]Okoliczność tę potwierdziły sądy administracyjne obydwu instancji i Starosta w pełni to ustalenie podzielił. Zwrot działek stanowiących obecnie część drogi publicznej jest obecnie prawnie niemożliwy. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez wnioskodawców decyzją z dnia 11 czerwca 2021r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu tej, zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji podzielił w całości stanowisko organu I instancji co do braku podstaw prawnych do dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powołał się na treść wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawie i obowiązek dostosowania się przez organy administracji do dokonanej w nich oceny prawnej, zarówno co do wywłaszczeniowego charakteru zbycia przez poprzedników prawnych wnioskodawców nieruchomości przy ul. [..] jak i co do charakteru nieruchomości zamiennej, który ma należy przyznać nieruchomości przy ul. K. w S. Organ wskazał także na brak możliwości zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że zazwyczaj tereny ośrodków wczasowych są terenami ogrodzonymi (tak jak miało miejsce w niniejszej sprawie) i najczęściej dostęp na ich teren nie jest możliwy dla każdego. Ponadto podkreślenia wymaga, że nie był to ośrodek ogólnodostępny dla mieszkańców S., tylko dla "ludzi pracy". Często też przy wjeździe na teren tego typu obiektów, nawet w dzisiejszych czasach, znajduje się budynek ochrony bądź recepcja. [pic] Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, co do dowolnej oceny zebranych w sprawie dowodów i pominięcia wniosków o przesłuchanie osób wskazanych przez wnioskodawców, organ zauważył, iż istnienie ośrodka wczasowego potwierdza szereg omówionych dokumentów. Nie jest celowe dalsze wyjaśnianie kwestii, co dokładnie działo się na terenie ośrodka, skoro wnioskodawcy jednoznacznie nie wyrażają zgody na zwrot nieruchomości położonej w S. przy ul. K., a zwrot nieruchomości zamiennej jest, zgodnie z art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 5 u.g.n. konieczny w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W tej sytuacji nie jest możliwy także zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie przewidział możliwości odzyskania nieruchomości wywłaszczonej bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej. Jeżeli nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej, nieruchomość wywłaszczona nie może być zwrócona ani w całości, ani choćby w części odpowiadającej równowartości przyznanego odszkodowania. Wojewoda podkreślił, iż niemożliwy jest zwrot prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. K., ponieważ ono już nie istnieje, bowiem prawo użytkowania wieczystego ustanowione na działce przy ul. K., które było rekompensatą za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [..], zostało przekształcone w prawo własności. Wracając do kwestii osób, które złożyły oświadczenia dotyczące użytkowania przedmiotowej nieruchomości, to Wojewoda zauważył, iż np. I. L.-S. "od 1949 związany z działalnością w związkach zawodowych. [pic]był przewodniczącym Okręgowej Komisji Związków Zawodowych i Wojewódzkiej Rady Związków Zawodowych we Wrocławiu (1949—1956), sekretarzem Centralnej Rady Związków Zawodowych (1956) oraz przewodniczącym Centralnej Rady Związków Zawodowych (1956— 1971)" co oznacza, iż był pracownikiem CRZZ, organizacji, która prowadziła ośrodek wczasowy. J.C. przestał być czynnym politykiem po 1972r., a więc około 18 lat przed zakończeniem działalności Ośrodka Wczasowego "[..]". Z kolei P. J. w lutym 1980 r. został usunięty z funkcji premiera i od tej pory nie pełnił funkcji politycznych. Miało to miejsce około 10 lat przed zakończeniem działalności ośrodka. Nie można wobec powyższego uznać za wiarygodne twierdzeń dotyczących użytkowania ośrodka wczasowego tylko przez dygnitarzy. Ponadto, jak wcześniej wskazano, Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych wyjaśniało w piśmie z dnia 12 maja 1997 r. że "nieruchomość ta stanowiła część składową ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego związków zawodowych w S. zarówno w okresie władania nią przez CRZZ ( w latach 1961 -1980) jak i w okresie zarządzania przez Komisję ds. Zarządu Majątkiem Związków Zawodowych a następnie B. Jako ośrodek rekreacyjno-wypoczynkowy wykorzystywana była na pobyty urlopowe dla pracowników zakładów pracy a od 1985 r. także na pobyty urlopowe dla turystów zagranicznych[pic] Niemożliwy jest zwrot nieruchomości, która w dniu wydania decyzji zwrotowej stanowi drogę publiczną, oraz na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, jak również w sytuacji, kiedy niemożliwy jest zwrot nieruchomości zamiennej. Jednakże organ I instancji błędnie uznał, że cała obecna działka nr [..] wchodzi w granice wywłaszczonej parceli nr [..] (wcześniejsza działka nr [..] miała pow. 1 105 m² i na skutek przekształceń geodezyjnych weszła w skład działki nr [..] pow. 1 141 m2, tj. działki większej 0 36 m2. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. J., K. L. – L. oraz P. L. W skardze podniesiono zarzuty: 1. Naruszenia art. 142 ust.1 u.g.n. poprzez brak określenia w zaskarżonej decyzji prawa, którego zwrotu odmawia Wojewoda; 2. Naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomijającą treść dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz pozbawioną wskazania dowodów, na których organ oparł swe rozstrzygnięcie, a także przyczyn, z powodu których przeciwnym dowodom wiarygodności odmówił. 3. Naruszenie art.7 k.p.a., art. 10§1 k.p.a., art. 75 §1 i 2 k.p.a., art. 78 §1 k.p.a., art.79§2 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym brak przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów z dokumentów, oświadczeń stron, zeznań świadków, a przez to pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w sprawie oraz uniemożliwienie zadawania pytań świadkom, na okoliczności mające podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, pomimo iż obowiązkiem a nie tylko prawem organu jest dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów, pozwalających na zgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego. 4. Naruszenie art. 107§3 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż przesłanki wywłaszczenia nieruchomości wnioskodawców istniały a cel wywłaszczenia został zrealizowany. 5. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 7a §1 k.p.a. w związku z art.140 ust.3 u.g.n. poprzez brak prawidłowego rozważenia przesłanki obowiązku zwrotu nieruchomości położonej w S. przy ul. K. Skarżący wskazali, iż aktualne na dzień wnoszenia skargi rozwiązania normatywne, zawarte między innymi w art. 136 u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uległy zmianie z dniem 14 maja 2019r. co czyni niewiążącymi wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z uzasadnienia orzeczenia zapadłego w niniejszej sprawie w dniu 13 czerwca 2018r. sygn. I OSK1788/16. Wojewoda zaniechał dookreślenia zwrotu jakiego konkretnie prawa odmawia. Nie jest zatem wiadome, czy ów organ odmawia zwrotu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i prawa własności posadowionego na niej budynku, czy też innego prawa, na przykład prawa własności zabudowanej nieruchomości gruntowej. Brak w zaskarżonej decyzji omówienia zebranych dowodów i klucza doboru dowodów uznanych za wiarygodne. Ocena dowodów została dokonana w sposób dowolny a nie swobodny, co skutkuje rażącą wadliwością ustalonego stanu faktycznego. Organy administracji przez 29 lat trwania niniejszej sprawy nie tylko nie przesłuchały w charakterze świadków osób, których oświadczenia skarżący przedłożyli, lecz w żadnym zakresie nie odniosły się do uwiecznionych na piśmie treści oświadczeń tych osób. Świadkowie ci już w większości nie żyją ale ich oświadczenia wraz z wnioskiem dowodowym są w aktach sprawy i nie doczekały się żadnej oceny ze strony organu drugiej instancji. Nie zostali także przesłuchani, na okoliczności sposobu wywłaszczenia i wykorzystywania wywłaszczonej nieruchomości, także wnioskodawcy, pomimo wniosku w tym zakresie. Jak wynika to z pisemnych oświadczeń osób zamieszkałych w okolicy, dom wnioskodawców służył wybranym funkcjonariuszom aparatu ówczesnego państwa a ogrodzony ośrodek nie był umieszczany w dostępnych publicznie bazach hotelowych, na co wskazuje spis telefonów z lat 60. Trudno zatem uznać, że wywłaszczona nieruchomość realizowała cel zbudowania hotelu miejskiego. Dokumenty zawierające oświadczenia pracowników B., mające rzekomo wykazywać realizację celu publicznego, w żaden sposób nie odnoszą się do tej konkretnej, objętej wnioskiem, nieruchomości. Ponadto są całkowicie ogólnikowe jeżeli chodzi o sposób korzystania z niej i realizację celu wywłaszczenia. Nie są wskazywane nie tylko jakiekolwiek zakłady pracy, których to pracownicy mieli rzekomo korzystać z wywłaszczonej nieruchomości ani nawet części kraju, z której mieli rzekomo pochodzić owi pracownicy. Pomimo upływu ponad 50 lat żaden hotel ani pensjonat nie został wniesiony na nieruchomości wnioskodawców. Określony przez organa władzy cel budowy hoteli i pensjonatów nigdy nie został zatem zrealizowany. Ustawa z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w art. 3 ust. 1 stwierdzała, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej obrony państwa albo do realizacji zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wywłaszczana nieruchomość miała być ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna. O wywłaszczenie ubiegała się Miejska Rada Narodowa, dla której to sporna nieruchomość miała być rzekomo niezbędna. Tymczasem natychmiast po pozyskaniu wywłaszczonej nieruchomości, przekazała ją przedsiębiorstwu państwowemu "[..]", a więc podmiotowi który nie brał żadnego udziału w wywłaszczeniu, wniosku o wywłaszczenie nie składał i który nie wiedział nawet o toczącym się postępowaniu. Oczywistym jest zatem, że organ administracji państwowej występujący o wywłaszczenie pomimo twierdzeń, nie miał faktycznie żadnej potrzeby pozyskania nieruchomości wnioskodawców, skoro pozbył się jej niezwłocznie. Następnie już 30 czerwca 1961r. a więc miesiąc później, nieruchomość ta znów trafiła w ręce Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, które przekazało ją na rzecz Centralnej Rady Związków Zawodowych w Warszawie. Nie ma tuż już mowy o celu wywłaszczenia a więc o budowie hotelu lecz o celach wypoczynkowych. Nie tylko zatem Miejska Rada Narodowa nie miała rzeczywistej potrzeby wywłaszczenia na cel budowy hotelu, którego budowy nie planowała, lecz nadto przedsiębiorstwo państwowe [..] także nie miało ani uprzedniej potrzeby ani pomysłu na zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości. Podobnie CRZZ, przejmując nieruchomość nie zobowiązała się do realizacji celu wywłaszczenia a więc budowy hoteli. Pierwsza zatem przesłanka wywłaszczenia, a więc niezbędność nieruchomości dla wnioskującego nie została spełniona. Nie spełniono także drugiej ustawowej przesłanki a mianowicie niezbędności wywłaszczenia, co czyni cały proces wywłaszczenia, przestępstwem nadużycia władzy, wymuszeniem na właścicielach całkowicie bezprawnym. W roku 1958 w S. ilość nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa zarówno zabudowanych budynkami hotelowymi, pensjonatowymi czy kuracyjnymi, jak i niezabudowanymi, na których można było posadowić ośrodki wypoczynkowe i hotele oraz w których można by zrealizować rzekomą potrzebę zapewnienia bazy hotelowej była bowiem ogromna. Trzeci niezbędny element wywłaszczenia a mianowicie cel użyteczności publicznej powinien mieścić się wśród zadań państwa, zaspokajającego potrzeby wspólne nie zaś indywidualne. Nie powinien być to zatem cel wąskiej grupy osób lecz powinien służyć ogółowi obywateli. Cel użyteczności publicznej aby stanowił podstawę wywłaszczenia powinien być prawdziwy, ważny społecznie a towarzyszyć mu powinna silna potrzeba jego zaspokojenia. Cel wywłaszczenia spornej nieruchomości wskazany w informacji o wszczęciu postępowania wywłaszczającego ma charakter wiążący. Bez zbudowania na nieruchomości hotelu miejskiego nie można uznać, że na nieruchomości zrealizowany został cel, który już był z łatwością realizowany przy wykorzystaniu już bardzo rozwiniętej infrastruktury hotelowej. Skarżący podnieśli, że wywłaszczenie miało miejsce zgodnie z oczekiwaniem najwyższych przedstawicieli władzy w PRL. Zaprzeczono w skardze charakterowi zamiennemu nieruchomości przy ul. K. Zdaniem skarżących przeczą temu następujące dalsze okoliczności: Nie istniały żadne przeszkody prawne i faktyczne, aby zawrzeć jedną umowę w formie aktu notarialnego, regulującą ugodowo zarówno zwrot nieruchomości wywłaszczanej jak i przyznanie nieruchomości zamiennej. Pomimo tego nie chciano łączyć obu transakcji. Były one wprawdzie zawarte tego samego dnia, to jednak w niezwiązany ze sobą sposób. W umowie ugodowej nie ma żadnego oświadczenia małżonków L. o zrzeczeniu się prawa do nieruchomości przy ulicy [..] w zamian za otrzymanie innej zamiennej nieruchomości. Umowa nabycia prawa użytkowania wieczystego, nieruchomości położonej przy ul. K. ma inne strony niż umowa ugodowa. Stroną umowy ugodowej jest Pan W. L., z zatem osoba, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [..], zaś żona jedynie wyraziła zgodę na zawarcie umowy ugodowej. Tymczasem stroną umowy nabycia nieruchomości przy ul K. są małżonkowie, jako nabywający owo prawo łącznie. Skoro zatem prawo do nieruchomości przy ul K. [..] nabyła osoba, która nie była stroną umowy obejmującej użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. [..], to nie można twierdzić, że prawa te mają charakter zamienny. Różnica w zakresie stron, którym prawa przysługiwały wyklucza taki wniosek. Umowa nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w S. przy ul. K. nie zawiera jakiegokolwiek oświadczenia kupujących, wskazującego na fakt, iż wiedzą i godzą się na to, że zbywana nieruchomość jest przyznawana w zamian za inną nieruchomość. Dodatkowo należy wskazać, że nie dokonano jakiegokolwiek rozliczenia różnic w wartości gruntu wywłaszczanego i rzekomo zamiennego. Zgodnie z ustawą z dnia 5 kwietnia 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość zamienna musiała spełniać określone cechy, musiała być odpowiednia tj. podobna, podobnie położona, podobnie zabudowana. Działka gruntu przy ulicy K. nie spełniała ani jednej cechy gruntu zamiennego: nie była podobnie położona, nie była podobnej wielkości i nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym. O ile odszkodowanie za pozostawione przez poprzedników prawnych wnioskodawców, nakłady w postaci domu mieszkalnego wzniesionego na nieruchomości przy ul. [..] rozliczono i zostały one ustalone w kwocie pieniężnej, o tyle nigdzie nie wspomniano o wartości samego prawa do nieruchomości gruntowej przy ul. [..] a także prawa do nieruchomości gruntowej przy ul. K. Pozbawienia prawa do nieruchomości gruntowej przy ul. [..] nie traktowano w kategorii szkody, zaś umożliwienia nabycia nieruchomości gruntowej przy ul. K. nie traktowano w kategorii odszkodowania. Wręcz przeciwnie, stwierdzono we wcześniej zawartej umowie ugodowej, że strony nie mają względem siebie żadnych roszczeń. Gdyby przyznanie nieruchomości położonej przy ul. K. następowało w ramach odszkodowania za pozostawianą nieruchomość przy ul. [..], wówczas szkoda powinna zostać opisana, ustalona w konkretnej wysokości i rozliczona. Tymczasem nie tylko nie ustalono wartości praw do nieruchomości, ale i wysokości szkody, którą ponosił użytkownik wieczysty z tytułu utraty prawa oczywiście cenniejszego. Jedyną szkodą, którą dostrzeżono i rozliczono była utrata przez rodziców wnioskodawców nakładów na budowany dom mieszkalny. W tym zakresie sporządzone zostały operaty szacunkowe, w których wyceniono wartość samego budynku, nie zaś prawa służącego do gruntu na którym go wzniesiono. k. Za działkę gruntu przy ulicy K. została zapłacona przez rodziców wnioskodawców pełna cena, a zatem nie można uznawać nieruchomości przy K. za odszkodowanie. Przepis art. 140 ust 1 u.g.n. odnosi się nie do każdej nieruchomości zamiennej lecz tylko do takiej, która została przyznana w ramach odszkodowania. Szkoda powinna być konkretna, wymierna, nie zaś hipotetyczna, nieskonkretyzowana. Tylko gdy przyznawano nieruchomość zamienną jako odszkodowanie powinna ona być zwrócona. Jeżeli nieruchomość zamienna nie stanowiła konkretnego ustalonego odszkodowania to obowiązek jej zwrotu nie powstaje. Gdyby jednak nieruchomość położona przy ul. K. miała by być potraktowana jako nieruchomość zamienna i część odszkodowania, wówczas należy zauważyć, że nie może być zrealizowany zwrot przydzielonego prawa użytkowania wieczystego z przyczyn leżących po stronie gminy miasta S. Wnioskodawcom służy bowiem obecnie prawo własności nieruchomość przy ul. K., nie zaś prawo rzeczowe w postaci użytkowania wieczystego. Skoro przyznane poprzednikom prawnym wnioskodawców prawo użytkowania wieczystego nie istnieje, to wnioskodawcy nie mogą przenieść takiego prawa zwrotnie. Przez zwrot nieruchomości zamiennej należy rozumieć zwrot prawa, które zostało do nieruchomości zamiennej przyznane. Prawo, które przyznano (użytkowanie wieczyste) wygasło, a wnioskodawcy (osoby fizyczne) jako właściciele oczywiście nie mają kompetencji do ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej ich własność. Co istotne prawo to wygasło w czasie toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Skoro strona niniejszego postępowania, którą jest Gmina Miasta zdecydowała się w toku postępowania przenieść na uczestników postępowania prawo własności nieruchomości położonej przy ul.K. w S., która to nieruchomość miałaby być uznana za zamienną, to należy przyjąć, iż nie była i nie jest zainteresowana odzyskaniem nieruchomości rzekomo zamiennej, lecz nadto sama uczyniła zwrot prawa użytkowania wieczystego niemożliwym, zbywając wnioskodawcom prawo własności nieruchomości położonej przy ul. K. i pozyskując z tego tytułu środki pieniężne. Zgodnie z art. 45 k.c. w związku z art. 548 k.c. wszelkie prawa i ciężary związane z własnością nieruchomości przeszły na nabywców własności a więc na wnioskodawców. Obejmuje to również wszelkie roszczenia. Nieruchomość została zagospodarowana w sposób, w którym nakłady wielokrotnie przekraczają wartość nieruchomości gruntowej. Z tytułu nabycia własności nieruchomości przez wnioskodawców żaden podmiot publiczny szkody nie poniósł, bowiem otrzymał zapłatę ceny za tą nieruchomość zarówno w części poprzez opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego jak i cenę przy sprzedaży własności wnioskodawcom. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wszystkie zawarte w uzasadnieniu decyzji argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć jedynie część powołanych w niej zarzutów była uzasadniona. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis powyższy ma w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie wobec tego, że wydane już uprzednio wyroki sądów administracyjnych przesądziły szereg kwestii prawnych, których odmienna ocena nie jest obecnie możliwa, gdyż stanowiłaby rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi, dotyczącego utraty mocy wiążącej wydanych wyroków wobec zmiany stanu prawnego, należy przede wszystkim wskazać, że autor skargi w jej obszernym uzasadnieniu nie zawarł żadnych argumentów prawnych, mających wyjaśnić dlaczego nowelizacja ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 1990 ze zm.), dalej jako u.g.n. - dokonana ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801), która weszła w życie z dniem 14 maja 2019r. miałaby uczynić niewiążącymi wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z uzasadnienia wyroku z dnia 13 czerwca 2018r. sygn. I OSK1788/16. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę poglądu tego nie podziela, stwierdzając, ż powyższa nowelizacja nie dotyczyła podstawowych w niniejszej sprawie kwestii rozumienia i znaczenia pojęcia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ani pojęcia nieruchomości zamiennej. Nie mogła zatem wpłynąć na moc wiążącą przesądzających te kwestie, wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych. Sąd zobowiązany jest podkreślić także i to, że zaskarżona decyzja nie została wydana w żadnym ze znanych polskiemu prawu trybów nadzwyczajnych, w ramach którego badaniu przez organy administracji podlegałaby prawidłowość postępowania zmierzającego do wywłaszczenia poprzednika prawnego skarżących. Zatem wszelkie argumenty zawarte w skardze, dotyczące poważnych błędów i naruszeń prawa, które miały miejsce w toku postępowania wywłaszczeniowego w latach 1958-1961 nie mogły wywrzeć oczekiwanego przez skarżących skutku. Przedmiotem badania organów mogły być były bowiem jedynie przesłanki uznania nieruchomości wywłaszczonej za zbędną na cel wywłaszczenia, a nie wady postępowania wywłaszczeniowego. W związku z powyższym konieczne jest powołanie kolejno wydanych w toku postępowania wyroków sądów administracyjnych wraz z wynikającą z nich wiążącą dla organów administracji i dla sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oceną prawną. 1. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 19 czerwca 1996r. sygn. akt SA/Gd 3132/94 - Możliwość domagania się zwrotu nie tylko wywłaszczonego prawa własności ale także prawa użytkowania wieczystego. 2. Wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2000r. sygn. akt IV SA 2295/98 – Możliwość domagania się zwrotu nie tylko wywłaszczonego prawa własności ale także prawa użytkowania wieczystego (powtórnie). 3. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Gd 795/03 – Wyłączenie od rozpoznania sprawy organu Prezydenta jako pracownika Gminy, z uwagi na to, że sprawa dotyczy zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy. 4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 726/15 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1788/16 : a) pozbawienie W. L. prawa wieczystego użytkowania działki nr [..] nastąpiło w trybie i na zasadach wynikających z ówczesnej ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), b) działka położona przy ul. K. w S. została przyznana I. i W. L. jako nieruchomość zamienna w procesie wywłaszczenia z działki nr [..]. c) jeśli ponownie przeprowadzone postępowanie doprowadzi organy do ustaleń potwierdzających ziszczenie się przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [..], czyli nieosiągnięcia celu wywłaszczenia, to organy zobowiązane będą orzec nie tylko o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za poczynione inwestycje, ale również o zwrocie przyznanej byłemu użytkownikowi wieczystemu W. L. nieruchomości zamiennej przy ul. K. oraz rozliczeniach z tym związanych. d) wybudowanie na posesji przy ul. [..] ośrodka wypoczynkowego Centralnej Rady Związków Zawodowych nie przesądza automatycznie o wykluczeniu realizacji na powyższej nieruchomości celu użyteczności publicznej, gdyż w warunkach ówczesnej rzeczywistości ośrodek wczasowy przeznaczony dla tzw. "ludzi pracy" spełniał cel użyteczności publicznej. e) ustaleniu podlegać winny okoliczności dotyczące kręgu osób uprawnionych do korzystania z usług ośrodka wczasowego zlokalizowanego m.in. na nieruchomości przy ul. [..] oraz możliwości faktycznego korzystania z usług tego ośrodka podmiotów spoza organizacji związkowej w okresie do roku 1990. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest związany przedstawionymi wyżej ocenami prawnymi na podstawie art. 153 p.p.s.a. i w pełni te oceny aprobuje. Zbytecznym jest zatem powtarzanie w tym miejscu szczegółowych wywodów przedstawiony w powołanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych. Należy uznać za bezprzedmiotową argumentację skarżących, którzy pomimo ostatecznie przesądzających tę kwestię wyroków sądów administracyjnych nadal w skardze polemizują z oceną, że nieruchomość przy ul. K. w S. ma charakter nieruchomości zamiennej związanej z wywłaszczeniem nieruchomości przy ul. [..]. Równocześnie należy podkreślić, że konsekwentna odmowa uznania przez skarżących działki przy ul. K. za nieruchomość zamienną nie zwalnia organów administracji od zbadania przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Oczywistym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot nieruchomości zamiennej, jeśli była ona przyznana. Jest to jednak okoliczność mająca znaczenie dopiero dla wykonania decyzji. Nie zachodzą bowiem prawne przeszkody, by obecne stanowisko stron negujące zwrot nieruchomości przy ul. K. będące skutkiem ich poglądu, że nie ma ona charakteru nieruchomości zamiennej, zmieniło się po uzyskaniu ewentualnej ostatecznej decyzji uwzględniającej wniosek o zwrot nieruchomości przy ul. [..]. Należy stwierdzić jednak, że rozpatrujące sprawę organy administracji naruszyły art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a., gdyż nie wyjaśniły wystarczająco wszechstronnie okoliczności faktycznych zgodnie ze wskazaniami precyzyjnie określonymi w wyrokach sądów administracyjnych obydwu instancji (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 726/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1788/16). Z wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wyżej wymienionych wyrokach wynika, że okolicznością o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia była ocena, czy istnienie ośrodka wypoczynkowego "dla ludzi pracy" stanowiło w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy realizację celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w swej ocenie prawnej, w pełni zaakceptowanej przez NSA, wskazał na konieczność ustalenia kręgu osób uprawnionych do korzystania z usług ośrodka wczasowego położonego na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu stwierdzenie, że ośrodek ten był otwarty w tym sensie, że mogły z niego korzystać osoby spoza organizacji związkowej determinowałoby uznanie, że cel publiczny wywłaszczenia został zrealizowany. Organy administracji poprzestały natomiast na polemice ze stanowiskiem skarżących co do tego, że ośrodek przy ul. [..] był wykorzystywany dla potrzeb wypoczynkowych komunistycznych dygnitarzy. Ta polemika nie wyczerpuje jednak problematyki wynikającej z powołanych wcześniej wyroków sądów. Należy w tym miejscu przywołać także art. 8§1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W postępowaniu administracyjnym trwającym już ok 30 lat, dbałość o to, by standardy określone w powyższym przepisie były zachowane powinna stanowić dla organów administracji priorytet. Jeśli więc skarżący zgłosili wnioski dowodowe zmierzające do ustalenia okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny sposobu korzystania z nieruchomości przy ul. [..], to dowody te powinny zostać przeprowadzone i ocenione zgodnie z art. 80 k.p.a. Powinien zostać zwłaszcza przeprowadzony dowód z zeznań wnioskowanych świadków, gdyż uznanie go za nieprzydatny w okolicznościach niniejszej sprawy było zdecydowanie przedwczesne. Oceny wymagałyby także dowody przedłożone przez skarżących na wstępnym etapie postępowania w postaci oświadczeń osób zamieszkujących w sąsiedztwie nieruchomości przy ul. [..]. Za konieczną należy uznać także inicjatywę dowodową organu, który powinien podjąć samodzielnie próbę ustalenia zasad korzystania z ośrodka zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [..] poprzez zbadanie, czy istnieją księgi gości (recepcyjne) oraz czy możliwe jest przesłuchanie w charakterze świadków osób zarządzających ośrodkiem w przeszłości. W aktach administracyjnych brak jest śladów podejmowania przez organ administracji jakiejkolwiek aktywności w sferze postępowania dowodowego po ostatnich wyrokach sądów administracyjnych, wskazujących na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Sąd nie podziela zarzutu strony skarżącej co do istotnego naruszenia prawa poprzez nieokreślenie w zaskarżonej decyzji rodzaju prawa, którego zwrot był przedmiotem rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy sprostował swe rozstrzygnięcie poprzez wskazanie w sentencji decyzji prawa użytkowania wieczystego jako przedmiotu żądania. Stwierdzić należy zresztą, że u.g.n. posługuje się sformułowaniem "zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Określenie rodzaju prawa podlegającego zwrotowi należy co do zasady uznać za konieczne w przypadku uwzględnienia wniosku o zwrot, lecz w przypadku odmowy zwrotu, nie można uznawać za istotną usterkę decyzji posłużenia się przez organ formułą ustawową, skoro przedmiot postępowania jest jednoznacznie określony, przesłanki zwrotu nie są uzależnione od rodzaju wywłaszczonego prawa, zaś treść decyzji nie prowadzi do przeniesienia prawa, które podlegałoby ujawnieniu w księgach wieczystych lub ewidencji gruntów i budynków. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela także stanowiska strony skarżącej co do tego, by dokonanie przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej we własność uniemożliwiało zrealizowanie wzajemnego zwrotu nieruchomości zgodnie z art. 136§3 u.g.n. Zarówno następcy prawni wywłaszczonego jak i wywłaszczającego podmiotu publicznego pozostają obecnie we władaniu nieruchomości na podstawie najsilniejszego z praw rzeczowych – prawa własności. W tej sytuacji niewątpliwie istnieje możliwość zwrotu zarówno nieruchomości wywłaszczonej (oprócz gruntu zajętego przez drogę publiczną) jak i nieruchomości zamiennej. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może stanowić czynnik wpływający na wartość nieruchomości. Kwestia zmian wartości nieruchomości objętych postępowaniem zwrotowym (także nieruchomości zamiennych) jest przedmiotem regulacji zawartych w art. 140 u.g.n. Ich zastosowanie stanie się jednak konieczne dopiero po ewentualnym przesądzeniu istnienia przesłanki "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" - na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W tym stanie sprawy, z uwagi na naruszenie przez organy prowadzące postępowanie przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, 77§1 oraz 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zaistnienie sytuacji określonej wskazanym wyżej przepisem (wniosek Wojewody i brak wniosku skarżących o przeprowadzenie rozprawy) sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w związku z uwzględnieniem skargi w całości.