I OSK 1788/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L., M. J., P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 726/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. L., M. J., P. L. solidarnie na rzecz Gminy Miasta S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 30 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty G. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej Gminy Miasta S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał mając na uwadze następujący stan faktyczny i prawny. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. orzeczeniem z [...] lutego 1957 r. odstąpiło na rzecz W. L. działkę budowlaną o pow. [...] m2, położoną przy ul. E. [...] w formie ustanowienia na tej działce na jego rzecz odpłatnego użytkowania jako prawa wieczystego z przeznaczeniem jej pod budowę domu jednorodzinnego. Na mocy umowy z [...] marca 1957 r., PMRN w S. ustanowiło na rzecz W. L. prawo użytkowania, jako prawo wieczyste na nieruchomości położonej w S. przy ul. E. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. PMRN w S. pismem z [...] grudnia 1958 r., wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z wnioskiem o wywłaszczenie w trybie art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zwaną dalej "ustawą wywłaszczeniową"), na cele użyteczności publicznej hotel miejski, m.in. nieruchomości położonej przy ul. E. [...]. We wniosku wskazano, że wywłaszczenie konieczne jest dla adaptacji na cele pensjonatów satelit przy projektowanym hotelu matce przy tejże samej ulicy, a to celem powiększenia bazy pensjonatowo - hotelowej w S.. Z pisma wynika też, że w tym czasie na działce znajdującej się przy ul. E. [...], o pow. [...] m2, znajdował się budynek mieszkalny w stanie surowym - niezamieszkały. W. L. aktem notarialnym z [...] maja 1961 r., rep. nr [...], rozwiązał "w drodze ugodowej" umowę "wieczystej dzierżawy" z [...] marca 1957 r. Skarb Państwa zobowiązał się wypłacić W. L. kwotę [...] zł (pomniejszoną o zaległości podatkowe W. L.), tytułem odszkodowania za poczynione na działce inwestycje. Na podstawie umowy sprzedaży z [...] maja 1961 r., akt notarialny rep. [...], w związku z decyzją PMRN w S. z [...] maja 1961 r., nr [...], przeniesiono na okres 50 lat, na rzecz małżonków – W. i I. L., własność nieruchomości położonej w S. przy ul. K. [...], oznaczonej jako działka nr [...], k.m. 20, o pow. [...] m2. M. J., K. L. oraz P. L. (spadkobiercy W. L., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. Wydziału [...] Cywilnego z [...] czerwca 1993 r. [...]) wnioskiem z [...] marca 1992 r. zwrócili się do Urzędu Miejskiego w S., na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) o wydanie decyzji o zbędności wywłaszczonej 25 maja 1961 r. nieruchomości położonej w S. przy ul. E. [...]. W toku postępowania ustalono, że dawna parcela nr [...] położona w S. przy ul. E. [...], w wyniku przekształceń ewidencyjnych stanowi obecnie działkę nr [...] o pow. [...] m2 oraz niewydzieloną część, o łącznym obszarze [...] m2, działek nr [...] i [...], położonych w S. przy ul. E. i Al. W.. Starosta G. decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w pkt 1 orzekł zwrot wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. E. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,1141 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych jako własność Gminy Miasta S., oraz prawa własności budynku posadowionego na dz. nr [...], na rzecz K. L., M. J., P. L., po 1/3 części każdy. W pkt 2 wskazał, że prawo użytkowania wieczystego dz. nr [...] przysługuje do dnia [...] marca 2056 r. W pkt 3 odmówił zwrotu niewydzielonych części łącznego obszaru 0,0086 ha działek położonych w S. o numerach [...] - Aleja W. i [...] - ul. E.. W pkt 4 zobowiązał K. L., M. J., P. L. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta S. kwoty [...] zł, tj. po [...] zł każdy stosownie do udziałów w spadku, obejmującej zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości [...] zł, kwotę zwiększającą wartość nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu w wysokości [...] zł. Wojewoda Pomorski decyzją z [...] października 2015 r. uchylił pkt [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu niewydzielonych części łącznego obszaru 50 m2 działek położonych w S. przy Al. W. - działki nr [...] i przy ul. E. - działki nr [...], w części w jakiej stanowią dawną parcelę nr [...] położoną w S. przy ul. E. [...], oraz o obowiązku zwrotu - stosownie do udziałów w spadku, na rzecz Gminy Miasta S. łącznej kwoty [...] zł, stanowiącej sumę zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł oraz kwotę, o jaką zwiększyła się wartość nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu w wysokości [...] zł, odpowiednio przez K. L. (udział - [...]) w wysokości [...] zł, M. J. (udział -1/3) w wysokości [...] zł, P. L. (udział - 1/3) w wysokości [...] zł. Wskazano, że należność, o której mowa w pkt 4 niniejszej decyzji podlega spłacie w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się wykonalna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia za bezsporne Wojewoda uznał, że na podstawie umowy notarialnej z [...] maja 1961 r., rep. nr [...], W. L. rozwiązał "w drodze ugodowej" umowę, na mocy której ustanowiono na jego rzecz prawo wieczystego użytkowania działki położonej w S. przy ul. E. [...], oznaczonej nr [...], k.m. 22, o pow. 1 191 m2, na skutek czego W. L. zrzekł się wszelkich praw do użytkowania wieczystego powyższej parceli w S., przy ul. E. [...], przysługujących mu na mocy tejże umowy. Tytułem odszkodowania za poczynione przez W. L. na wymienionej działce inwestycje uzyskał od Państwa odszkodowanie w wysokości [...] zł, po potrąceniu zaległości podatkowych. Analizując przepisy ustawy wywłaszczeniowej wojewoda doszedł do wniosku, że umowa z [...] maja 1961 r. została zawarta w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, co pozwalało na zastosowanie art. 216 ust. 1 u.g.n. i w konsekwencji umożliwiło rozpatrzenie sprawy o zwrot prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości oraz prawa własności budynku, który się na niej znajduje. W ocenie Wojewody Pomorskiego z akt sprawy w sposób bezsporny wynika, że PMRN w S. dążyło do nabycia przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, pod groźbą wywłaszczenia. Świadczy o tym szereg dokumentów, a przede wszystkim: - pismo z [...] listopada 1958 r., nr [...], PMRN w S. - Wydział [...], zawiadamiające W. L. o wystąpieniu z wnioskiem w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości o wywłaszczenie nieruchomości położonej w S. przy ul. E. [...] na rzecz Państwa. W piśmie wskazano również, że "na zasadzie art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy Prezydium M.R.N. w S. występuje do Obywatela z propozycją dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa w drodze zamiany", - pismo z [...] grudnia 1958 r., L.dz. [...], w którym PMRN w S. wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z wnioskiem o wywłaszczenie w trybie art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ww. nieruchomości położonej przy ul. E. [...], - pismo z [...] października 1959 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. zawiadamiające, że wszczyna się, na ww. wniosek PMRN w S. z [...] grudnia 1958 r., postępowanie wywłaszczeniowe m.in. w stosunku do działki nr [...] położonej przy ul. E. [...]. Wojewoda ustalił, że w protokole z rozprawy z [...] listopada 1960 r. w celu dokonania niezbędnych ustaleń w toku postępowania wywłaszczeniowego stwierdzono, że "w wyniku postępowania wyjaśniającego przewodniczący rozprawy stwierdził, że w chwili obecnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nie spełnił zadość wynikającym z przepisu art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) w sprawie formalnego [słowo nieczytelne] parcel zamiennych dla ww. Obywateli właścicieli wywłaszczanych nieruchomości. W związku z powyższym zobowiązuję Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. w terminie 6-dniowym zwrócenia się indywidualnie do Obywateli wywłaszczonych nieruchomości z propozycją wydzielenia konkretnych parcel zamiennych nadających się do natychmiastowego zabudowania domkiem jednorodzinnym. W wypadku pozytywnym zawrzeć należy umowy notarialne w trybie w. cytowanego art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r." Z kolei z pisma z [...] stycznia 1961 r., nr [...], PMRN w S. wynika, że wymienione w nim parcele zamienne są proponowane "za projektowane do wywłaszczenia obiekty położone przy ul. E. [...]". W. L. w piśmie z [...] stycznia 1961 r. zgodził się na wydzielenie "z posesji przy ul. K. [...] w S. działki zamiennej" i przydzielenia jej "w zamian za działkę przy ul. E. [...]". Ostatecznie aktem notarialnym z [...] maja 1961 r., rep. nr [...], w drodze ugodowej rozwiązano umowę prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], na skutek czego W. L. zrzekł się wszelkich praw do użytkowania wieczystego powyższej parceli. Zdaniem Wojewody zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. i żadne argumenty podnoszone przez Gminę Miasto S. skutecznie nie podważyły tego twierdzenia. Analizując kwestię zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia Wojewoda wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia przed [...] stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. W tym zakresie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. nr [...], w którym stwierdzono, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492). Z wniosku o wywłaszczenie z [...] grudnia 1958 r. wynika, że wywłaszczenie miało nastąpić na cele użyteczności publicznej (hotel miejski). Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynikało, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa miało nastąpić "w celu budowy hoteli i pensjonatów". Z tego wynika, że cel wywłaszczenia określony we wskazanych dokumentach jest precyzyjny i niewątpliwy. Wojewoda ustalił, że w krótkim okresie po wywłaszczeniu, tj. [...] maja 1961 r. Wydział Gospodarki Komunalnej PMRN w S. przekazał przedmiotową nieruchomość Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]". Jednakże już [...] czerwca 1961 r. została zawarta umowa między Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PMRN w S., a CRZZ w W. o przekazaniu temu podmiotowi w zarząd i użytkowanie m.in. przedmiotowej nieruchomości. Natomiast decyzją z [...] maja 1962 r., nr [...] o lokalizacji szczegółowej - zmianie sposobu wykorzystania terenu nr [...], PMRN Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w S., ustalił lokalizację szczegółową na "Budowę Ośrodka Wypoczynkowego C.R.Z.Z. w S. położonego przy E. [...],[...],[...] oraz terenu pod budowę budynku głównego". Na mocy decyzji z [...] lutego 1963 r., L.dz. [...], Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PMRN w S. przekazał w użytkowanie CRZZ w W. m.in. nieruchomość położoną przy ul. E. [...]. Wskazano w niej, że teren przeznaczony jest "na cele związane z działalnością Centralnej Rady Związków Zawodowych". Następnie w piśmie OPZZ z [...] listopada 1985 r., wskazano m.in., że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, została przekazana CRZZ z przeznaczeniem na rozbudowę i modernizację związkowego ośrodka wypoczynkowego, a należność za budynki "przejęte w drodze wywłaszczenia", została zapłacona przez CRZZ na rzecz PMRN w S., "w związku z czym stały się one częścią składową majątku Zrzeszenia Związków Zawodowych". Prezydent Miasta S., decyzją z [...] września 1990 r., orzekł o wygaśnięciu prawa zarządu gruntem położonym w S. przy ul. E. [...], ustanowionego na rzecz OPZZ w W.. Stwierdzono bowiem, że nieruchomość stała się zbędna na cele, na które została temu podmiotowi przekazana w użytkowanie. Wskazano, że OPZZ zakończyło działalność Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" w S. i przekazało ośrodek w dzierżawę Towarzystwu Inwestycyjno-Handlowemu G.. Według Wojewody opisane dokumenty potwierdzają, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie można bowiem przyjąć, że ośrodek wczasowy związków zawodowych, wykorzystywany na pobyty urlopowe dla pracowników zakładów pracy, a w późniejszym okresie także na pobyty urlopowe dla turystów zagranicznych, stanowił realizację celu "użyteczności publicznej". Nie powstał tam bowiem ogólnodostępny hotel czy też pensjonat, lecz obiekt wybudowany dla celów konkretnego podmiotu, który następnie został wydzierżawiony podmiotom prywatnym. Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że do dnia złożenia wniosku o zwrot tj. do [...] marca 1992 r. nie zrealizowano celu w postaci ogólnodostępnego hotelu czy też pensjonatu, który zasiliłby bazę pensjonatowo-hotelową S.. Natomiast w odniesieniu do pozostałej części dawnej parceli nr [...], tj. części działek nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 wojewoda uznał odmiennie. Działki te stanowią drogę publiczną w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Działka nr [...] stanowi bowiem pas drogowy gminnej drogi publicznej - ul. E., a działka nr [...] - pas drogowy gminnej drogi publicznej - Alei W.. Działki te stanowią własność właściwej jednostki samorządu i nie jest możliwe jej przeniesienie na podmiot prywatny. Dlatego też nawet w razie zbędności wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie zawartej w oparciu o art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. w sytuacji, gdy stanowi ona w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część, stosownie do ustawy o drogach publicznych nieruchomość nie podlega zwrotowi. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, dotyczy to zatem usytuowania na nieruchomości pasa drogowego lub jego części. Nie ulega wątpliwości, że z usytuowania działek nr [...] i [...] wynika, że ta ich część, obejmująca fragmenty dawnej parceli nr [...], położona jest w ciągu komunikacyjnym o natężonym ruchu samochodowym i pieszym oraz umożliwia nieograniczony dostęp do znajdujących się w ich pobliżu budynków. Podane fakty oraz położenie przedmiotowych ulic jednoznacznie potwierdzają, że z przedmiotowej nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, co wyczerpuje dwie ostatnie przesłanki wskazane w definicji drogi publicznej. Posadowienie drogi stanowi bowiem bezwzględną przeszkodę zwrotu nieruchomości, niezależnie od tego, kiedy droga taka została wybudowana i czy w ogóle była celem wywłaszczenia. Oceniając natomiast charakter działki przejętej przez W. L. przy ul. K. [...] Wojewoda wyjaśnił, że co prawda nieruchomość ta została nabyta w związku z wywłaszczeniem prawa użytkowania wieczystego działki położonej przy ul. E. [...] i znajdującego się na niej budynku, to jednak związek ten nie miał ścisłego charakteru, mogącego skutkować uznaniem, że stanowiła ona część "formalnego" odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podstawowe znaczenie ma bowiem według Wojewody Pomorskiego fakt, że nieruchomość ta została nabyta w drodze odrębnej umowy "kupna-sprzedaży", za określoną cenę. Z umowy tej, jak i z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że ustalona została za nią cena [...] zł, której płatność rozłożono na 50 lat, i że powyższą wierzytelność zabezpieczono ustanowioną na tej nieruchomości hipoteką. Ponadto nieruchomość tą sprzedano W. L. i I. L., natomiast prawo użytkowania dawnej parceli nr [...], położonej przy ul. E. [...], zostało przyznane tylko na rzecz W. L.. Stroną umowy, na skutek której zrzeczono się praw do nieruchomości, również był tylko W. L. i przedstawiciele PMRN w S.. I. L., zgodnie z treścią umowy, wyraziła jedynie na to zbycie zgodę. Według organu odwoławczego to potwierdza, że działka nr [...] położona przy ul. K. [...] w S. nie jest nieruchomością zamienną w rozumieniu art. 10 ustawy wywłaszczeniowej i art. 140 ust. 5 u.g.n. Natomiast słuszna jest teza, że prawdopodobnie gdyby nie doszło do wywłaszczenia prawa użytkowania parceli nr [...] oraz własności budynku na niej się znajdującego, nie doszłoby do nabycia działki położonej przy ul. K. [...]. Wydanie jednak decyzji z [...] maja 1961 r., nr [...], uwzględniającej wolę wywłaszczonego, należy traktować jedynie jako swoistą "moralną rekompensatę" za wywłaszczenie. Z aktu notarialnego sprzedaży działki położonej w S. przy ul. K. [...] wynika, że zobowiązano W. i I. L. do ukończenia budowy domu na wymienionej działce "w przeciągu dwóch lat od daty podpisania niniejszego aktu", co dodatkowo poddaje w wątpliwość tezę o zastosowaniu w tym przypadku art. 10 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Okoliczności zrzeczenia się prawa do użytkowania działki jako prawa wieczystego i nabycia nieruchomości położonej przy ul. K. [...] nie wskazują na zastosowanie ww. trybu z art. 10 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto, zgodnie z ust. 5 tej ustawy "wartość nieruchomości zamiennej powinna odpowiadać wartości nieruchomości wywłaszczonej. Różnicę wartości nieruchomości wyrównywa się w pieniądzach. Termin spłaty tej różnicy przypadającej na rzecz Państwa względnie na rzecz właściciela ustala organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej". Z akt sprawy, a w szczególności z aktu notarialnego nie wynika, by wyrównywano pieniężnie różnicę wynikającą z wartości obu nieruchomości (tj. położnych przy ul. E. P. [...] i ul. K. [...]), a zauważyć należy, że wywłaszczona parcela nr [...] była ponad dwukrotnie większa ([...] m2 w opozycji do nabytych przez W. L. [...] m2). Z dokumentacji sprawy nie wynika także, aby w ogóle dokonywano porównania obu parcel, co było niezbędne by oszacować, czy będzie konieczne takie wyrównanie. Odnośnie zarzutu błędnego określenia terminu wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania, organ wskazał, że zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n., o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Z tego przepisu wynika, że określenie terminu wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania pozostaje w gestii organu orzekającego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Nie można jednak się zgodzić na takie sformułowanie terminu zwrotu ww. należności, które stwarza w dniu orzeczenia potencjalne ryzyko braku możliwości jego wyegzekwowania, tak jak orzekł Starosta G., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w terminie 14 dni "od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego". Ustalony 14-dniowy termin nie miałby szansy zacząć w ogóle swojego biegu, warunkiem musiałoby być bowiem wydanie w tej sprawie decyzji przez organ odwoławczy, czego na etapie swojego orzekania nie mógł zakładać organ rozstrzygający w pierwszej instancji. Optymalnym rozwiązaniem byłoby w ocenie organu odwoławczego określenie powyższego terminu na takiej samej zasadzie jak określa się termin na wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, zgodnie z art. 132 ust. 1 u.g.n. na 14 dni od dnia, w którym decyzja (o zwrocie nieruchomości) stanie się wykonalna, czyli w przypadku decyzji organu pierwszej instancji po upływie terminu do wniesienia odwołania, które wstrzymuje wykonanie decyzji zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a., a przypadku decyzji organu drugiej instancji po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego (art. 9 u.g.n.). Według Wojewody Pomorskiego postępowanie przeprowadzone przez Starostę G., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, było rzetelne i nie naruszało zasad postępowania administracyjnego. W efekcie doprowadziło do właściwego wyjaśnienia sprawy w kontekście wystąpienia przesłanek zwrotu bądź odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda nie dostrzegł uchybień w zakresie gromadzenia i oceny pozyskanego materiału dowodowego. Wojewoda ponownie przeprowadził również waloryzację odszkodowania, bowiem kwota ta winna być ustalona na dzień wydania decyzji o zwrocie. Stosowne wyliczenia zostały przedstawione w załączniku do niniejszego rozstrzygnięcia, a ich wynik spowodował konieczność zmiany pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji. Kwota odszkodowania po waloryzacji wyniosła [...] zł i nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości, ustalonej na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego [...] marca 2014 r., zaktualizowanego na [...] marca 2015 r., przez rzeczoznawcę majątkowego J. F.. Wojewoda zmienił decyzję starosty w zakresie pouczeń odnośnie konsekwencji za zwłokę w zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania uznając, że jest to materia regulowana ustawą, do umieszczania której w decyzji administracyjnej nie był organ uprawniony. Wyjaśnił nadto, że zmiana orzeczenia w zakresie pkt 3 decyzji organu pierwszej wynika z tego, że organ ten nieprawidłowo podał wielkość części działek nr [...] i [...] w zakresie, w jakim odmówiono ich zwrotu. Dawna parcela nr [...], położona w S. przy ul. E. [...], miała obszar [...] m2 i obecnie stanowi m.in. działkę [...] o pow. [...] m2, oraz część działek nr [...] i [...]. Z tego wynika, że pozostałą jej część stanowi jedynie [...] m2, a nie jak wskazano w osnowie decyzji [...] m2. Uchylenie pozostałych punktów decyzji, 6 – 8, spowodowane było tym, że rozstrzygnięcia w nich zawarte stanowią o okolicznościach, które wynikają wprost z przepisów u.g.n. (odpowiednio: art. 141 ust. 4, art. 138 ust. 2, art. 139). Odnośnie uchylonych pkt 9 i 10 zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, tj. wywołuje określone skutki prawne przywracając stan prawny, który istniał przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Decyzja o zwrocie nieruchomości pełni funkcję restytucyjną i wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego, przywraca prawo własności nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym. Decyzja ta powoduje przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, jednakże nie kreuje tego prawa lecz przywraca wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe. Nie znajduje zatem uzasadnienia prawnego odrębne orzekanie o dacie przejścia danego prawa na rzecz osób uprawnionych. Ponadto, na podstawie omawianego rozstrzygnięcia (z zastrzeżeniem uwzględnienia regulacji art. 9 u.g.n.) dokonuje się wpisów do ksiąg wieczystych - choć ustawa rozstrzyga to wprost tylko w odniesieniu do niektórych rozstrzygnięć tej decyzji. Inaczej decyzja ta byłaby niewykonalna. Gmina Miasta S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] października 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty G. z [...] sierpnia 2014 r. w zakresie pkt 1 i 2, a uchylającą w pkt 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 i orzekającą co do istoty sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. E. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] oraz prawa własności budynku posadowionego na tej działce. W skardze na powyższą decyzję zarzucono: 1. naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do podmiotu nie będącego stroną, co stanowi wadę, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a. art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że umowa ugodowa z [...] maja 1961 r. Rep. nr [...] na podstawie, której W. L. zrzekł się wszelkich praw do użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. E. [...] i rozwiązano jej użytkowanie wieczyste została zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), podczas gdy m.in. w samej treści umowy brak powołania art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., który wskazywałby, że czynność prawna jaką była umowa ugodowa zostaje zawarta w trybie tego przepisu. Dodatkowo okoliczności poprzedzające zawarcie umowy, w tym wieloletnie rokowania prowadzone z W. L. wskazują, że przedmiotowa umowa nie została zawarta pod rygorem wywłaszczenia, a tym samym błędnym uznaniu, iż przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, b. art. 65 k.c. przez jego niezastosowanie, a tym samym dokonanie wykładni umowy ugodowej Rep. nr [...] w sposób sprzeczny tj. z pominięciem reguł wykładni powołanych w treści tego przepisu, a tym samym błędnym przyjęciu, że wskazana umowa została zawarta pod rygorem wywłaszczenia, tj. w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. 3. Naruszenie przepisów prawa procesowego w tym: a. art. 6, art. 8 oraz art. 80 k.p.a., polegające na: – pominięciu przez organ istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę w toku postępowania, a dotyczących okoliczności poprzedzających zawarcie umowy, które znajdują odzwierciedlenie w dokumentach znajdujących się w aktach postępowania, a mianowicie, tego, że przed zawarciem umowy z W. L. były prowadzone wieloletnie rokowania, w trakcie których strony doszły do porozumienia odnośnie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego oraz warunków na jakich to nastąpi, – ocenie dowodów w sposób dowolny, a nie swobodny, poprzez błędne przyjęcie, że brak decyzji o lokalizacji inwestycji dla przedmiotowej nieruchomości aktualnej na dzień zawarcia aktu notarialnego Rep. nr [...], może co najwyżej być rozpatrywany w kontekście poprawności wszczęcia i prowadzenia postępowania o wywłaszczenie, podczas gdy decyzja o lokalizacji szczegółowej inwestycji stanowiła konieczny element wniosku o wywłaszczenie, a jej brak nie może być traktowany jedynie jako wadliwość prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, gdyż jak wskazano był to istotny i konieczny element wniosku o wywłaszczenie, a tym samym organ błędnie uznał, że umowa z dnia [...].05.1961 r. Rep. [...] została zawarta w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a tym samym poprzez art. 216 ust. 1 u.g.n. przysługuje roszczenie o jej zwrot, podczas gdy brak decyzji jak wyżej potwierdza to, że przedmiotowa umowa nie została zawarta w trybie wywłaszczeniowym, b. art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w zakresie orzeczenia o zwrocie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S., przy ul. E. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,1141 ha, dla której Sąd Rejonowy w S. Wydział [...] Ksiąg wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] oraz prawa własności posadowionego na niej budynku na rzecz K. L., M. J., P. L., po 1/3 części każdy, oraz co do rozstrzygnięcia w przedmiocie długości okresu użytkowania wieczystego, podczas gdy brak było podstaw do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Z ostrożności procesowej w sytuacji uznania, iż nieruchomość została wywłaszczona w rozumieniu art. 216 ust. 1 u.g.n. zaskarżonej decyzji Gmina Miasta S. zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym: a. art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. w związku z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez uznanie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a. art. 10 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez uznanie, że nieruchomość nabyta przez małżonków L. w oparciu o umowę z [...] maja 1961 r. Rep. nr [...] nie stanowi nieruchomości zamiennej w rozumieniu wskazanego przepisu, b. art. 140 u.g.n. w zw. z art. 10 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez nieorzeczenie o zwrocie nieruchomości położonej w S. przy ul. K. [...], nabytej przez małżonków L. w oparciu o umowę z [...] maja1961 r. Rep. nr [...], 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego w tym: a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem istotnych okoliczności, a tym samym wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o nie pełen materiał dowodowy, i w konsekwencji naruszenie zasad ogólnych, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nasuwający istotne zastrzeżenia, co do praworządnego oraz sprawiedliwego jego prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy, b. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania Marka Salwarowskiego, którego pisemne oświadczenia znajduje się w aktach sprawy i na którego treść organ powołał się podczas ustalania okoliczności sprawy w tym w przedmiocie wykorzystywania nieruchomości przy ul. E. [...] w latach 60 i 70. Ustalanie istotnych okoliczności sprawy w oparciu o ww. pisemne oświadczenie, a mianowicie dokument prywatny, niekorzystający z domniemania, o którym stanowi art. 76 k.p.a. spowodowało, że organ poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu, o którym mowa powyżej nie zweryfikował prawdziwości w/w oświadczenia, jak również uniemożliwił stronie możliwość skonfrontowania podniesionych okoliczności z rzeczywistym stanem jaki miał miejsce w w/w dacie poprzez zadawanie pytań bezpośrednio osobie przesłuchiwanej podczas rozprawy administracyjnej, co w konsekwencji spowodowało, że nie zebrał w całości materiału dowodowego, a tym samym błędnie ustalił, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W uzasadnieniu skargi Gmina Miasta S. w sposób szczegółowy przedstawiła argumenty uzasadniające zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zarzuty skargi uznając za niezasadne. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. uczestnicy postępowania K. L., M. J. i P. L. ustosunkowując się do zarzutów skargi wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 marca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. W pierwszej kolejności Sąd I instancji przesądził, że do zaistniałego stanu faktycznego można było stosować przepisy u.g.n. Pozbawienie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego dawną działkę nr [...] położoną w S. miało miejsce w 1961 r., czyli na podstawie innej ustawy. Przepisem pozwalającym na zastosowanie rozdziału 6 u.g.n. do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie jest art. 216 u.g.n. Przepisy art. 136–142 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wskazanych w art. 216 u.g.n. Wśród tych ustaw art. 216 ust. 1 u.g.n. wymienia m.in. ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), stanowiąc, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd I instancji zgodził się z organami obu instancji rozstrzygającym w sprawie, że do pozbawienia W. L. prawa wieczystego użytkowania działki nr [...] nastąpiło w trybie i na zasadach wynikających z ówczesnej ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zwanej dalej ustawą z 1958 r. Stanowisko to, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w pełni potwierdza całokształt dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Notarialne rozwiązanie w drodze ugody z [...] maja 1961 r. umowy z [...] marca 1957 r. ustanawiającej na rzecz W. L. prawo wieczystego użytkowania działki nr [...] zakończyło proces wywłaszczenia z użytkowania wieczystego zainicjowany wnioskiem o wywłaszczenie wskazanej nieruchomości z [...] grudnia 1958 r. złożonym w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Proces ten ilustrują dokumenty, w tym protokół z posiedzenia Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] października 1958 r., z których wynika, że ówczesne władze zmierzały do przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonych na terenach nadmorskich S. w celu przekształcenia osiedla domków jednorodzinnych w kompleks wczasowo - turystyczny, w tym działki przy ul. E. [...]. Za tym nastąpił wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. skierowany do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej G. o wywłaszczenie z praw do nieruchomości położonej w S. przy ul. E. [...]. Również pismem z [...] listopada 1958 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. zawiadomiło W. L. o wystąpieniu z wnioskiem w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości o wywłaszczenie nieruchomości położonej w S. przy ul. E. [...] na rzecz Państwa. W piśmie tym, działając na zasadzie art. 6 ust. 1 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zwrócono się do W. L. z propozycją dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa w drodze zamiany. Zaproponowano przy tym jako zamienną nieruchomość położoną w S. przy ul. S.. Potwierdza to również przebieg rozprawy administracyjnej z [...] listopada 1960 r. służącej poczynieniu szczegółowych ustaleń co do zasad dokonywanego wywłaszczenia, że wolą organu było wywłaszczenie W. L. z prawa wieczystego użytkowania działki nr [...] oraz dostarczenie mu nieruchomości zamiennej zgodnie z wymogami ustawy z 1958 r. Zwieńczeniem powyższych czynności wywłaszczeniowych było zawarcie ugody notarialnej [...] maja 1961 r., mocą której rozwiązano umowę użytkowania wieczystego działki nr [...], a W. L. zrzekł się wszelkich praw do użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji przeprowadzenie procedury wywłaszczenia według reguł ustawy z 1958 r. potwierdza również zawarta [...] maja 1961 r. umowa sprzedaży będąca wykonaniem decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z [...] maja 1961 r., w której organ zadecydował o sprzedaży na rzecz W. L. nieruchomości położonej w S. przy ul. K. [...]. W decyzji tej wskazano, że "parcelę tą przydziela się do sprzedaży w zamian za parcelę przy ul. E. [...]". Mocą umowy sprzedaży z [...] maja 1961 r. W. L. i I. L. stali się właścicielami nieruchomości położonej w S. przy ul. K. [...]. Co jest kluczowe dla oceny charakteru przeznaczonej do sprzedaży nieruchomości, to w § 6 umowy sprzedaży małżonkowie L. zobowiązali się do ukończenia budowy domu mieszkalnego na przekazanej im działce w ciągu dwóch lat od daty podpisania umowy. Sąd I instancji stwierdził, że skoro organy decyzją z [...] maja 1961 r. przeznaczyły do sprzedaży dla W. L. działkę przy ul. K. [...] w zamian za przejętą na rzecz Państwa działkę przy ul. E. [...] i nałożyły jednocześnie na małżonków L. obowiązek wybudowania domu mieszkalnego na przejętej na własność działce, to wypełniły tym samym dyspozycję przepisu art. 10 ust. 3 ustawy z 1958 r. i przyznały nieruchomość zamienną w procesie wywłaszczenia z działki nr [...]. Nie przeczy temu fakt zapłaty na rzecz W. L. odszkodowania, bowiem nie stanowiło ono odszkodowania w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z 1958 r. jako ekwiwalentu za wartość wywłaszczonej nieruchomości gruntowej, ale było odszkodowaniem za poczynione na działce nr [...] inwestycje, a tym samym zwrotem poczynionych przez użytkowników wieczystych nakładów. O pozbawieniu nieruchomości przy ul. K. [...] charakteru nieruchomości zamiennej nie świadczy – zdaniem Sądu I instancji - również fakt braku wyrównania różnicy wartości pomiędzy nieruchomością wywłaszczoną a zamienną. Ewentualne bowiem uchybienia w procedurze wywłaszczeniowej organów państwa, krzywdzące wówczas osoby wywłaszczone, nie mogą przesądzać o charakterze dokonywanych czynności. Nie należy pomijać ówczesnych uwarunkowań ustrojowych, w których organy władzy państwowej arbitralnie decydowały o losach obywateli nie pozostawiając im pola do swobodnej decyzji czy sprzeciwu. Z akt sprawy wynika, że w toku całego postępowania wywłaszczeniowego, którego cel został skonkretyzowany na szczeblu organów władzy wojewódzkiej, wywłaszczonym użytkownikom wieczystym i tak udało się uzyskać najlepsze możliwe warunki wywłaszczenia. W świetle powyższego - w ocenie Sądu I instancji - ustalenie organów, że nieruchomość przy ul. K. [...] sprzedana małżonkom L. w 1961 r. nie miała związku z wywłaszczeniem działki nr [...] są niezasadne i poczynione zostały z uchybieniem zasadom postępowania wyjaśniającego określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenie, iż do wywłaszczenia doszło w trybie i na zasadach ustawy z 12 marca 1958 r. otworzyło drogę do merytorycznego rozpoznania wniosku następców prawnych W. L. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej dawniej działkę nr [...], a obecnie działkę nr [...] oraz część działek o nr [...] i [...]. Organy uwzględniły prawidłowo przy ocenie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2014/3/31, Dz. U. z 2014 r., poz. 376). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Mając prawidłowo na uwadze powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego organy orzekające w sprawie zaniedbały jednak wnikliwego rozważenia najistotniejszej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a mianowicie oceny realizacji celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot, co miało miejsce [...] marca 1992 r. Uchybienia te – w ocenie Sądu I instancji - odnoszą się wyłącznie do oceny zbędności tej części dawnej działki nr [...], która obecnie stanowi działkę nr [...], albowiem rozstrzygnięcie odnoszące się do części działki nr 36, które obecnie stanowią działki nr [...] i [...] było prawidłowe. Działki te ze względu na położenie w pasie drogowym drogi publicznej ul. E. i Alei W. nie podlegają zwrotowi. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza z treści wniosku z [...] grudnia 1958 r. oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynika, że wywłaszczenie z nieruchomości przy ul. E. [...] w S. miało nastąpić na cele użyteczności publicznej – budowę hoteli i pensjonatów. Chronologia zdarzeń następujących po przejęciu tej nieruchomości przez Państwo przedstawia się w ten sposób, że w pierwszej kolejności Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. przekazało wywłaszczoną działkę Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]", a następnie nieruchomość tą przekazano C., która objęła ją w zarząd i użytkowanie i zrealizowała m.in. na jej terenie O. w S.. W umowie użytkowania zaznaczono, że działka przy ul. E. [...] przeznaczona miała być na cele związane z działalnością Centralnej Rady Związków Zawodowych. Potwierdza to pismo OPZZ z [...] listopada 1985 r., w którym wskazano, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość, została przekazana CRZZ z przeznaczeniem na rozbudowę i modernizację związkowego ośrodka wypoczynkowego, a należność za budynki "przejęte w drodze wywłaszczenia", została zapłacona przez CRZZ na rzecz PMRN w S., w związku z czym stały się one częścią składową majątku Zrzeszenia Związków Zawodowych. Oznacza to, że po wywłaszczeniu nieruchomości wybudowano na niej związkowy ośrodek wczasowy użytkowany przez Centralną Radę Związków Zawodowych, a potem Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych. Prezydent Miasta S. decyzją z [...] września 1990 r. orzekł o wygaśnięciu prawa zarządu gruntem położonym w S. przy ul. E. [...], ustanowionego na rzecz OPZZ w W.. Stwierdzono wówczas, że nieruchomość ta stała się zbędna na cele, na które została ww. podmiotowi przekazana w użytkowanie. Wskazano, że OPZZ zakończyło działalność Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" w S. i przekazało ośrodek w dzierżawę Towarzystwu Inwestycyjno-Handlowemu G.. Przedstawione okoliczności faktyczne – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku - nie uprawniały organów orzekających w sprawie do kategorycznego stwierdzenia, że realizacja na wywłaszczonej działce ośrodka wczasowego użytkowanego przez ówczesną organizację związków zawodowych nie stanowiła realizacji celu użyteczności publicznej. Zwłaszcza w obliczu rozbieżności w orzecznictwie sądowym, kwestia rozważenia charakteru zrealizowanej inwestycji wymagała szczególnie wnikliwej analizy. Organy w rozpoznawanej sprawie uznały, że ośrodek wypoczynkowy wykorzystywany na pobyty urlopowe dla pracowników zakładów pracy, a w późniejszym okresie także na pobyty urlopowe dla turystów zagranicznych, nie stanowił realizacji celu użyteczności publicznej. Nie powstał bowiem na działce nr [...] ogólnodostępny hotel czy też pensjonat, lecz obiekt wybudowany dla celów konkretnego podmiotu, który następnie został wydzierżawiony podmiotom prywatnym. Organy przyjęły, że do dnia złożenia wniosku o zwrot tj. do [...] marca 1992 r. nie zrealizowano celu w postaci ogólnodostępnego hotelu czy też pensjonatu, który zasiliłby bazę pensjonatowo-hotelową S.. Organy pominęły jednak akcentowaną przez gminę dostępność ośrodka dla innych osób poza pracownikami. W tej sytuacji należało rozważyć stanowisko judykatury wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt III CKN 188/03 (LEX nr 500187), w którym stwierdzono, że budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieści się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości (art. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Sąd Najwyższy wyjaśnił, że w systemie społeczno-gospodarczym, panującym w okresie zawarcia przedmiotowej umowy, budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieściła się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. Stanowisko to jest trafne nawet gdyby współcześnie i w odniesieniu do obecnych realiów społeczno-gospodarczych nadawać temu pojęciu węższy zakres. Sąd orzekający opowiedział się za tym poglądem, trudno bowiem w warunkach ówczesnej rzeczywistości społeczno-gospodarczej twierdzić, że usługi hotelowe miały charakter powszechny, a ośrodek wczasowy dla tzw. ludzi pracy nie spełniał celu użyteczności publicznej. Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy ustaleniu podlegać winny okoliczności dotyczące kręgu osób uprawnionych do korzystania z usług ośrodka wczasowego zlokalizowanego m.in. na nieruchomości przy ul. E. [...] oraz możliwości faktycznego korzystania z usług tego ośrodka podmiotów spoza organizacji związkowej w okresie do roku 1990. Wnioski dowodowe odnośnie tej okoliczności zostały w toku postępowania administracyjnego zgłoszone przez Gminę S., co potwierdza się również w skardze. Rezultatem przedstawionych rozważań jest ocena, że organy z uchybieniem przepisom postępowania poczyniły ustalenia w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego w postaci art. 136, art. 137 i art. 140 u.g.n. Jeśli zatem ponownie przeprowadzone postępowanie doprowadzi organy do ustaleń potwierdzających ziszczenie się przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...], czyli nieosiągnięcia celu wywłaszczenia, to organy zobowiązane będą orzec nie tylko o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za poczynione inwestycje, ale również o zwrocie przyznanej byłemu użytkownikowi wieczystemu W. L. nieruchomości zamiennej przy ul. K. [...] oraz rozliczeniach z tym związanych. Na marginesie Sąd I instancji wyjaśnił, że nie uwzględnił zarzutu skargi dotyczącego nieważności postępowania z powodu braku udziału w postępowaniu nowego dzierżawcy wywłaszczonej nieruchomości uznając, że kwestia ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny jednak rozważyć w świetle art. 28 k.p.a., czy w ogóle dzierżawca nieruchomości, której zwrot jest przedmiotem sprawy, winien należeć do kręgu stron postępowania. Decyzja o zwrocie nieruchomości nie rozstrzyga bowiem w sposób bezpośredni o stosunkach prawnych dzierżawcy, brak też jest przepisu prawa materialnego, który kreowałby status strony dzierżawcy w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 marca 2016 r. wywiedli K. L., M. J. i P. L., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez: a. błędną wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 ustawy z 2 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez uznanie, że budowa na wywłaszczonej nieruchomości ośrodka wypoczynkowego Centralnej Rady Związków Zawodowych stanowi realizację celu wywłaszczenia, gdy tymczasem wskazany sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie stanowił celu użyteczności publicznej; b. błędną wykładnię art. 10 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej przez przyjęcie, że nieruchomość położona w S. przy ul. K. [...], nabyta przez W. i I. L. mocą umowy sprzedaży z [...] maja 1961 r. stanowi nieruchomość zamienną w rozumieniu wskazanych przepisów, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na takie ustalenie, w szczególności zaś wskazana nieruchomość została sprzedana W. i I. L., nie zaś przekazana im w ramach rekompensaty za wywłaszczoną nieruchomość; c. niewłaściwe zastosowanie art. 140 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej przez błędne wskazanie, że w przypadku stwierdzenia przez organ administracji, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi winien on orzec o zwrocie nieruchomości położonej w S. przy ul. K. [...], jako nieruchomości zamiennej. Wobec niemożności uznania ww. nieruchomości za zamienną, niezasadnym byłoby orzekanie o konieczności jej zwrotu; d. niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 65 k.c. i tym samym dokonanie wykładni umowy sprzedaży z [...] maja 1961 r., Rep. [...] w sposób sprzeczny z powołanymi w tym przepisie regułami wykładni, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że sprzedawana mocą tej umowy nieruchomość położona w S. przy ul, K. [...] miała charakter nieruchomości zamiennej, zaś umowę zawarto w trybie art. 10 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej; 2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez stwierdzenie, że organ administracji naruszył w toku prowadzonego postępowania zasady prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów przez niepełną i nierzetelną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznał, że na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a także, iż nieruchomość położona w S. przy ul. K. [...] nie miała charakteru nieruchomości zamiennej. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że postępowanie dowodowe przeprowadzono w sposób wadliwy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego. Powyższe naruszenia przepisów postępowania sądu I instancji miały zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia merytorycznego, w trybie art. 188 p.p.s.a., przez oddalenie skargi Gminy Miasta S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] października 2015 r., sygn. [...] w całości, a także rozliczenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w przypadku zaś stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. wnieśli o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, nadto o: – zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, – rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji co prawda w pełni zasadnie uznał, że zawarcie pomiędzy W. L. oraz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. [...] maja 1961 r. umowy ugodowej nastąpiło w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, a także brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, to jednakże dopuścił się również naruszeń prawa materialnego oraz procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy - powyższe naruszenia bowiem doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, pomimo jej zgodności z prawem w zakresie ustalenia przez organ administracji, że: 1. na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel użyteczności publicznej, 2. nieruchomość położona w S. przy ul. K. [...] nie miała charakteru nieruchomości zamiennej, stąd też nie było podstawy prawnej do orzekania o jej zwrocie, 3. zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał jednoznacznie na przyjęcie ustaleń wskazanych w punktach 1 i 2. Rozwijając kwestię celu użyteczności publicznej skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił, że wybudowanie ośrodka wypoczynkowego Centralnej Rady Związków Zawodowych stanowiło realizację celu użyteczności publicznej i oparł się na uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 7 maja 2004 r. III CK 188/03. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd Najwyższy w wyroku tym ustalenie w zakresie celu użyteczności publicznej poczynił jedynie na marginesie sprawy dotyczącej oceny ważności czynności prawnej, nie zaś wykładni ww. pojęcia. Z tych też względów Sąd Najwyższy, prócz ogólnikowego stwierdzenia nie zawarł w uzasadnieniu wyroku jakiejkolwiek szerszej argumentacji prawnej, która przemawiałaby za przedstawionym przez niego poglądem. Co ważne, wyrażona przez Sąd Najwyższy ocena nie wpływała na wydane w tamtej sprawie rozstrzygnięcie. W ocenie skarżących kasacyjnie za prawidłowy należy jednak uznać pogląd, w myśl którego pojęcie "celu użyteczności publicznej" musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej. Kwestia ta została potwierdzona także w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, w której stwierdzono, że użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności. Istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej. Użyteczność publiczna z reguły jest związana z funkcjonowaniem urządzeń i powiązanych z nimi usług; określanych mianem dóbr publicznych. Jeśli tak, to wszystko, co nie jest związane z realizacją tych zadań, nie może być uznane za realizację celów użyteczności publicznej choćby było powszechnie dostępne i społecznie użyteczne. Niezależnie od powyższego, tj. kwalifikacji zakładowego ośrodka wczasowego jako inwestycji realizującej cel użyteczności publicznej, skarżący kasacyjnie wskazali na okoliczności sprawy, które wprost nie pozwalają na przeniesienie tej - wszakże ogólnej - konstatacji, na realia rozstrzygnięcia. Przede wszystkim w sprawie cel wywłaszczenia został określony, jako adaptacja na cele pensjonatów satelit przy projektowanym hotelu matce przy tejże samej ulicy, a to celem powiększania bazy pensjonatowo-hotelowej w S. (pismo z [...] grudnia 1958 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. stanowiące wniosek o wywłaszczenie w trybie art 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej). Tymczasem, na wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie powstał pensjonat, bądź hotel powiększający bazę pensjonatowo-hotelową w S.. Wybudowano na niej zamknięty ośrodek wypoczynkowy będący w gestii Centralnej Rady Związków Zawodowych. Wywłaszczenie miało nastąpić na cele budowy pensjonatu o powszechnej dostępności. Potwierdza to również przekazanie tej nieruchomości początkowo Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]". Dopiero następnie, w wyniku umowy między PMRN S. i CRZZ w W. teren ten przekazano centrali związkowej. Następnie, decyzją z [...] maja 1962 r. o lokalizacji szczegółowej - o zmianie sposobu wykorzystania terenu nr [...], PMRN, Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w S., ustalił lokalizację szczegółową na - "Budowa Ośrodka Wypoczynkowego C.R.Z.Z. W S. położonego przy E. [...],[...],[...] oraz terenu pod budowę budynku głównego." Jeżeli przyjąć by zatem, że budowa ww. ośrodka CRZZ mieściłaby się w realizacji celu użyteczności publicznej wskazanego we wniosku o wywłaszczenie, to nie byłoby konieczne wydawanie decyzji o zmianie sposoby wykorzystania tegoż terenu. Fakt jej wydania wprost potwierdza, że cel ten nie został nigdy zrealizowany. Nadto, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem skarżących kasacyjnie wynika, że ośrodek ten wykorzystywany był przez ówczesnych dygnitarzy partyjnych i związkowych (oświadczenie M. S.). Poddaje to w wątpliwość nie tylko powszechną dostępność tego obiektu, ale nawet jego dostępność dla szeregowych członków związków zawodowych. Co więcej, teren ośrodka wypoczynkowego został ogrodzony, przy wjeździe postawiono szlaban oraz budkę wartowniczą, gdzie przez cały czas przebywał strażnik otwierający i zamykający bramę. Teren był ogrodzony i niedostępny dla mieszkańców S. (oświadczenie M. S.). Ustalenia poczynione przez sąd I instancji są zatem – w ocenie skarżących kasacyjnie - sprzeczne z przepisami art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Dalej skarżący kasacyjnie rozwinęli zarzuty postawione sądowi I instancji w zakresie ustalenia przez ten sąd, że nieruchomość położona w S. przy ul. K. [...], którą to W. i I. L. nabyli w drodze umowy sprzedaży prawa własności czasowej stanowiła nieruchomość zamienną w rozumieniu art. 10 ustawy wywłaszczeniowej. W ich ocenie przeczą temu wprost następujące argumenty: charakter nieruchomości zamiennej, treść umowy sprzedaży zawartej przez W. i I. L., okoliczności towarzyszące zawarciu umowy, absurdalny skutek nakazania zwrotu nieruchomości. Tymczasem, w niniejszej sprawie jest bezsporne, że: - nieruchomość położona w S. przy ul. K. [...] została przez W. i I. L. kupiona za cenę rynkową, nie przekazano jej zatem nieodpłatnie albo chociażby z udzieleniem bonifikaty, co już uniemożliwia uznania tejże działki za rekompensatę (odszkodowanie) za wywłaszczoną nieruchomość, - nieruchomość ta była znacznie mniejsza od wywłaszczonej działki gruntu. Nie spełniała zatem również przymiotu "odpowiedniości". Nieruchomość wywłaszczona miała powierzchnię 1121 m2, zaś działka przy ul. K. [...] tylko [...] m2 - była ponad dwa razy mniejsza. - co prawda pomiędzy wywłaszczeniem nieruchomości położonej w S. przy ul. E. [...] a sprzedażą ww. nieruchomości przy ul. K. [...] istnieje związek funkcjonalny, jednakże z uwagi na ww. okoliczności nie ma on charakteru dostarczenia nieruchomości zamiennej. Organ, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, umożliwił jedynie odpłatne nabycie innej nieekwiwalentnej nieruchomości położonej w S.. Zdaniem skarżących kasacyjnie z całokształtu postanowień umowy jej przedmiotem była sprzedaż prawa własności czasowej, nie zaś ustanowienie użytkowania wieczystego. Nieruchomość wywłaszczona oddana zaś była w użytkowanie wieczyste, stąd też ekwiwalentność nieruchomości zamiennej wymagała, aby oddaną ją także w użytkowanie wieczyste - co ważne prawo to możliwe było do ustanowienia na okres do 99 lat, zaś prawo własności czasowej ustanowiono na okres 50 lat. Także w tym wymiarze nieruchomość przy ul. K. [...] nie była ekwiwalentna. Nadto, rodzaj ustanowionego na rzecz nabywców prawa potwierdza, że sprzedaż nastąpiła w oparciu o przepisy ustawy z 28 maja 1957 r. (Dz.U. Nr 31, poz. 132). W ocenie skarżących kasacyjnie istotne jest także to, że zarówno w umowie sprzedaży, jak i umowie ugodowej brak jest jakichkolwiek postanowień świadczących o wzajemnym powiązaniu tychże czynności prawnych. Tym bardziej w umowie ugodowej nie wspomina się o obowiązku dostarczenia nieruchomości zamiennej. Ponadto skarżący kasacyjnie wywiedli, że z akt sprawy wynika, że w toku rokowań pomiędzy stronami W. L. zaproponowano nieruchomość zamienną w S. przy ul. S., ale nie doszło finalnie do jej przekazania. Zwrócili również uwagę na treść art. 10 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej i podnieśli, że w niniejszej sprawie pomimo, iż nieruchomość przy ul. K. [...] jest ponad dwa razy mniejsza, nie przyznano wyrównania różnicy wartości. W. i I. L. musieli za ww. nieruchomość zapłacić - nie tylko zatem nie było mowy o wyrównaniu różnicy wartości ale także nabywca uiścił wartość nieruchomości rzekomo "zamiennej". Nadto, w myśl art. 10 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, nieruchomość zamienna przyznawana była na żądanie właściciela nieruchomości wywłaszczanej złożone przed wywłaszczeniem - ustawa posługuje się zwrotem: ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego położoną w tej samej miejscowości inną odpowiednią działkę budowlaną. Brak jest natomiast wniosku złożonego przez W. L. w trybie art. 10 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – zdaniem skarżących kasacyjnie - pominął również całkowicie analizę oczywiście absurdalnego skutku, jaki zaistniałby w przypadku zwrotu nieruchomości położonej przy ul. K. [...]. Mianowicie, spadkobiercy użytkowników tejże nieruchomości, którzy uiścili za nią określoną w umowie cenę musieliby oddać spłaconą nieruchomość i to bez zwrotu uiszczonej przez nich ceny. Brak jest bowiem przepisu, który nakazywałby zwrot zapłaconej ceny - a to z tej prostej przyczyny, że nieruchomości zamienne oddawano osobom wywłaszczonym nieodpłatnie, istotą zaś zwrotu nieruchomości zamiennej wiąże się z powrotem nieruchomości wywłaszczonej do pierwotnego jej właściciela (użytkownika) jest przywrócenie stanu sprzed wywłaszczenia. W przypadku zaś zwrotu nieruchomości przy ul. K. [...] stan pierwotny nie zostałby przywrócony, co prawda bowiem zwrócono by nieruchomość położoną przy ul. E. [...], jednakże nadal pozostawałby nierozliczona cena sprzedaży uiszczona za pierwszą z nieruchomości. Gmina Miasta S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenia na rzecz Gminy Miasta S. zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania odnosi się do naruszenia art. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez stwierdzenie, że organ administracji naruszył w toku prowadzonego postępowania zasady prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów przez niepełną i nierzetelną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznał, że na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a także, iż nieruchomość położona w S. przy ul. K. [...] nie miała charakteru nieruchomości zamiennej. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że postępowanie dowodowe przeprowadzono w sposób wadliwy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wywody Sądu I instancji dotyczące prawidłowości oceny całokształtu materiału dowodowego dokonanego przez organy administracji. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nieruchomość położona przy ul. K. [...] sprzedana małżonkom L. w 1961 r. miała związek z wywłaszczoną nieruchomością położoną przy ul. E. [...]. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na okoliczność, iż decyzją z dnia [...] maja 1961 r. zdecydowano sprzedać W. L. nieruchomość położoną w S. przy ul. K. [...], przy czym w decyzji tej wyraźnie postanowiono, że "parcelę powyższą przydziela się do sprzedaży w zamian za parcelę przy ul E. nr [...]". Umowa sprzedaży nieruchomości położonej w S. przy ul. K. [...] została zawarta w wykonaniu decyzji z dnia [...] maja 1961 r., co wynika wprost z jej brzmienia. Nie można więc stwierdzić, jak wywodzą to skarżący kasacyjnie, że umowa ta została zawarta bez jakiegokolwiek związku z wywłaszczeniem nieruchomości położonej w S. przy ul. E. [...]. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z 1958 r. za wywłaszczoną jedyną działkę budowlaną w mieście przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego położoną w tej samej miejscowości inną odpowiednią działkę budowlaną z nałożeniem na właściciela obowiązku wybudowania na niej domu jednorodzinnego w terminie nie krótszym niż 3 lata. W § 6 umowy sprzedaży z 1961 r. małżonkowie L. zobowiązali się do wybudowania na tej nieruchomości domu mieszkalnego w terminie 2 lat. Podnoszony przez skarżących kasacyjnie fakt zapłaty za powyższą nieruchomość oraz ustanowienia w związku z tym hipoteki na tej nieruchomości nie może przesądzać o tym czy nieruchomość położona przy ul. K. [...] stanowiła nieruchomość zamienną w związku z wywłaszczeniem nieruchomości położonej przy ul. E. [...]. Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ewentualne błędy i nieprawidłowości w procedurze wywłaszczeniowej nie mogą pozbawiać tej nieruchomości charakteru nieruchomości zamiennej. Ponadto zwrócić należy uwagę, że nieruchomość położona przy ul. E. została przyznana poprzednikowi skarżących kasacyjnie w formie użytkowania jako prawo użytkowania wieczystego z obowiązkiem ponoszenia stosowanego czynszu rocznego (orzeczenie z 9 października 1956 r.). Umową z dnia [...] maja 1961 r. przeniesiono na I. i W. małżonków L. własność nieruchomości położonej przy ul. K. [...] z zastrzeżeniem jej powrotu po upływie 50 lat, zobowiązując ich do uiszczania opłat rocznych w wysokości [...] ceny wyjściowej, a jako zabezpieczenie tej wierzytelności ustanowiono hipotekę na nieruchomości. Podkreślić przy tym ponownie należy, że na wstępie tej umowy wyraźnie stwierdzono, że zawierana jest ona w związku z decyzją z dnia [...] maja 1961 r. o przydziale nieruchomości przy ul. K. [...] zamiast nieruchomości położonej przy ul. E. [...]. Przy czym w § 2 stwierdzono, ze własność nieruchomości położonej przy ul. K. [...] przenosi się na rzecz małżonków L. w wykonaniu decyzji z [...] maja 1961 r. i w trybie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowalnych (DZ. U. Nr 31, poz. 132). Z powyższych względów nie można potwierdzić zapatrywania autorki skargi kasacyjnej, że umowa z [...] maja 1961 r. została zawarta w trybie ustawy z 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowalnych bez związku z wywłaszczeniem nieruchomości położonej przy ul. E. [...]. Powyższe rozważania wskazują tym samym na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 65 k.c. w sposób sprzecznym z powołanymi tam przepisami i przyjęcie, że nieruchomość położona przy ul. K. [...] miała charakter nieruchomości zamiennej. W kontekście powyższych rozważań nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 140 u.g.n. oraz art. 10 ust. 1 ustawy z 1958 r. Zauważyć należy, że poprzez postawienie powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie kwestionowali w rzeczywistości ustalenia stanu faktycznego dotyczące przyjęcia, iż nieruchomość przy ul. K. [...] stanowi nieruchomość zamienną za wywłaszczoną nieruchomość położoną przy ul. E. [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić także zarzutu naruszania przepisów postępowania w odniesieniu do dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny zgromadzonego przez organy administracji materiału dowodowego dotyczącej zrealizowania na nieruchomości położonej przy ul. E. celu wywłaszczenia. Podzielić należy bowiem stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji nie ustaliły okoliczności dotyczących kręgu osób uprawnionych do korzystania z usług ośrodka wczasowego położonego na przedmiotowej nieruchomości. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 3 ustawy z 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że budowa na wywłaszczonej nieruchomości ośrodka wypoczynkowego Centralnej Rady Związków Zawodowych stanowi realizację celu wywłaszczenia, gdy wskazany sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie stanowił celu użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli wywłaszczona nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej. Ustawa ta nie definiowała jednak co należy rozumieć pod pojęciem "celu użyteczności publicznej". Podzielić należy stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wybudowanie ośrodka wypoczynkowego Centralnej Rady Związków Zawodowych nie stanowi automatycznie wykluczenia realizacji na powyższej nieruchomości celu użyteczności publicznej. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej o celu użyteczności publicznej można by mówić jedynie wówczas, kiedy ośrodek ten byłby ogólnie dostępny. Pamiętać bowiem należy, że interpretacja pojęcia celu użyteczności publicznej, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. nie może być oderwana od realiów odnoszących się do tamtego czasu (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., I OSK 2649/14). Słusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w warunkach ówczesnej rzeczywistości ośrodek wczasowy przeznaczony dla tzw. "ludzi pracy" spełniał cel użyteczności publicznej. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.