II SA/Gd 491/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie, postanowieniem z dnia 29 października 2010 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 1, § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej jako p.e.a.), nałożył na T. W. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej typu "Wieżyca", nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję letniskową, wzniesionego częściowo na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] w K., bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję w.c. wzniesionego na terenie działki nr [...] w K., bez wymaganego pozwolenia na budowę, określonego w tytule wykonawczym z dnia 31 stycznia 2006 roku, nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wobec niewykonania nałożonego obowiązku upomnieniem z dnia 25 lutego 2003 roku wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie, po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia, tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 31 stycznia 2006 roku wszczął postępowanie egzekucyjne. Organ wyjaśnił także, iż mając na uwadze fakt niewykonywania obowiązku rozbiórki, nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, uwzględniając nietrwałe związanie z gruntem opisanych powyżej obiektów budowlanych. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia organ ustalił na podstawie art. 121 § 1, § 2 i § 4 p.e.a. na kwotę 5.000 zł. Organ stwierdził również, iż grzywna ta nie jest karą, ale środkiem przymusu. Wykonując nałożony obowiązek rozbiórki, zobowiązany uniknie konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny. Organ I instancji wyjaśnił nadto, że z uwagi na specyficzną właściwość grzywny w celu przymuszenia, związaną z możliwością jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi ona mniej dolegliwy środek niż ewentualne zastosowanie wykonania zastępczego. W postępowaniu zastępczym zobowiązany obciążony zostaje bowiem wszystkimi kosztami związanymi z wykonaniem za niego egzekwowanego obowiązku rozbiórki. Organ podkreślił przy tym, iż zobowiązany powinien wykonać nakaz rozbiórki niezwłocznie, a organy nadzoru budowlanego winny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki. Z tej też przyczyny nakładanie grzywny o mniejszej wartości wydaje się nieefektywne i niecelowe. W zażaleniu na powyższe postanowienie T. W. zarzucił, że nie wyjaśniono czy doszło do wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych oraz że wysokość grzywny ustalono w sposób nadmiernie wysoki i nieadekwatny do wartości obiektów. Wskazał przy tym, iż przedmiotowe obiekty były nietrwale związane z gruntem, a z powodu znacznego upływu czasu ich wartość jest zerowa. Wyjaśnił nadto, że przez okres 4 lat od daty wydania tytułu wykonawczego miał zamiar bądź to wykonać nałożony obowiązek, bądź sprzedać całą nieruchomość wraz z przedmiotowymi obiektami. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2011 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 121 §§ 1, 2 i 4 p.e.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że wobec niewykonania ciążącego na skarżącym obowiązku organ I instancji był zobligowany nałożyć grzywnę w celu przymuszenia. Wyjaśnił, że w trakcie postępowania odwoławczego zlecono zweryfikowanie kwestii zmiany prawa własności przedmiotowych obiektów budowlanych. Z aktualnych wypisów z rejestrów gruntów wynika, że skarżący nadal jest właścicielem działek nr [...] i [...] w K. Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 4 kwietnia 2011 roku potwierdziły przy tym, że inwestor nie rozebrał obiektów budowlanych samowolnie postawionych na tej nieruchomości. Organ zaznaczył również, iż podnoszony w zażaleniu argument o zamiarze sprzedaży nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie zwalnia organu od prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Odnośnie zarzutu dotyczącego nadmiernej wysokości nałożonej grzywny, organ odwoławczy wyjaśnił, że została ona wymierzona w granicach zakreślonych ustawą. Nałożenie grzywny w wysokości 5.000 zł było uzasadnione w sytuacji uporczywej bezczynności zobowiązanego, który nie wykonał nałożonego na niego obowiązku od 9 lat. Nakaz rozbiórki można egzekwować przez przymuszenie nałożeniem grzywny jak i wykonaniem zastępczym. Zadaniem grzywny jest doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. Szczególnie więc w sytuacji, gdy może być ona nałożona tylko jeden raz, wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Stanowi ona środek mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. Zobowiązany taniej i lepiej dla siebie może dokonać rozbiórki, a zatem jedynie przymuszenie przez nałożenie grzywny jest celowe i zgodne z prawem. W skardze na powyższe postanowienie T. W. zarzucił, iż organy nie wyjaśniły przesłanek nałożenia grzywny w takiej, a nie innej wysokości. Ustalając wysokość grzywny organy nie uwzględniły również sytuacji majątkowej skarżącego. Skarżący stwierdził również, że nałożona grzywna jest nieadekwatna do wartości obiektów, których wartość jest zerowa z powodu znacznego upływu czasu. Zarzucił także, iż w sprawie organy nie zastosowały art. 121 § 5 p.e.a. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji bądź o obniżenie wysokości nałożonej grzywny, m. in. z uwagi na stan techniczny przedmiotowych obiektów budowlanych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że cały czas ma zamiar bądź to wykonać obowiązek rozbiórki, bądź sprzedać całą nieruchomość wraz z przedmiotowymi obiektami budowlanymi. Z przyczyn niezależnych od skarżącego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości jednak dotąd nie doszło. Tym samym sam fakt niewykonywania nałożonego obowiązku nie może stanowić zasadniczej okoliczności obciążającej zobowiązanego. Skarżący zarzucił nadto, że brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi organ kierował się przy ustalaniu wysokości grzywny, doprowadził do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu nie jest możliwe do skontrolowania przez sąd. W ocenie skarżącego wysokość nałożonej grzywny powinna być współmierna do wysokości wartości roszczenia egzekwowanego w postępowaniu egzekucyjnym. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprawowana przez sąd administracyjny kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń w praktyce oznacza, że sąd administracyjny - dokonując kontroli kwestii związanych z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, bada czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwe zinterpretował i czy nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Sąd administracyjny nie ma natomiast możliwości podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych czy też działań należących do kompetencji organu, którego akt administracyjny jest przedmiotem sądowej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2009 roku, sygn. akt II FSK 790/08, Baza Orzeczeń LEX nr 513113). Z tych też względów Sąd nie był uprawniony do rozpoznawania wniosku skarżącego, w którym ten domagał się obniżenia wysokości nałożonej grzywny. Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny przedmiotowej sprawy i orzekły o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Skarżący nie wykonał bowiem obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych (nietrwale związanych z gruntem). Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1945 ze zm.- dalej jako p.e.a.), w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki, dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Ke 6/09, Baza Orzeczeń LEX nr 478530). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 p.e.a), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 p.e.a. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącego wynika z przepisów prawa budowlanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z art. 122 § 2 pkt 2 p.e.a. wynika zaś, iż postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z powyższych przepisów wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku. Wskazać bowiem należy, że ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie, nakładająca na skarżącego egzekwowany obecnie obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych, została wydana w dniu 16 kwietnia 2002 roku i nabrała waloru ostateczności w dniu wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (utrzymującej ją w mocy) tj. w dniu 16 grudnia 2002 roku. Skarżący uchyla się zatem od wykonania powyższego obowiązku już 9 lat i - w ocenie Sądu, jedynie pozornie jest zainteresowany dobrowolnym wykonaniem rozbiórki obiektów budowlanych. Należy w tym miejscu podkreślić, iż dla prowadzonej egzekucji nie ma znaczenia sam zamiar wykonania nałożonego obowiązku, dopiero bowiem faktyczne dokonanie rozbiórki może stanowić o jego wykonaniu. Również zamiar sprzedaży nieruchomości zabudowanej przedmiotowymi obiektami budowlanymi nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nieruchomość nadal pozostaje własnością skarżącego, nadal również jest zabudowana przedmiotowymi obiektami budowlanymi (okoliczności wykazane przez organ odwoławczy), co oznacza, że nadal ciąży na skarżącym obowiązek ich rozbiórki. Zdaniem Sądu, skarżący podejmuje jedynie działania zmierzające do uchylenia się od dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku albowiem jego twierdzenia - mające uzasadniać zwłokę w tym zakresie, m. in. dotyczące ewentualnej sprzedaży działki, w żadnej mierze nie mają wpływu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Również powoływanie się przez skarżącego na trudną sytuacje materialną, czy też zły stan zdrowia, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z treści art. 121 p.e.a. nie można bowiem wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, zaś dobrowolne wykonanie obowiązku rozbiórkowego powoduje, że grzywna w celu przymuszenia staje się bezprzedmiotowa i nie podlega ściągnięciu (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 listopada 2007 roku, sygn. akt II SA/Bd 635/07, Baza Orzeczeń LEX nr 494097). Za bezzasadny należało również uznać pogląd skarżącego o konieczności uzależnienia wysokości nakładanej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego od wartości podlegających rozbiórce obiektów. Egzekucja obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego stanowi egzekucję obowiązku o charakterze niepieniężnym, nie stanowi zaś egzekucji należności pieniężnej odpowiadającej wartości obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce. Ponadto grzywna ma cechy środka przymuszającego, nie zaś środka zaspokajającego roszczenie. W sytuacji gdy zobowiązany grzywnę uiści, a obowiązek nadal nie zostanie wykonany, organ egzekucyjny winien nadal dążyć do jego wyegzekwowania w formie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego. Z tych względów wartość przedmiotowych obiektów budowlanych, jak również okoliczności mające wpływ na ich wycenę (nietrwałe związanie z gruntem oraz upływ czasu) nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącego w wysokości 5.000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji. Wskazać w tym miejscu należy, że górną granicą wysokości grzywny w celu przymuszenia, która mogła zostać nałożona w przedmiotowej sprawie jest kwota 5.000 zł. Granica ta uległa podwyższeniu na mocy art. 94 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 lipca 2007 roku. Ustawa ta zawiera jednak w art. 112 przepis przejściowy, zgodnie z którym do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Z art. 26 § 5 pkt 1 p.e.a. wynika nadto, iż wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy został wystawiony w dniu 31 stycznia 2006 roku i doręczony pełnomocnikowi zobowiązanego w dniu 17 lutego 2006 roku, to jest przed dniem wejścia w życie ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, co oznacza, że wobec skarżącego znajdował zastosowanie art. 121 § 2 p.e.a. w brzmieniu określającym górną granicę grzywny na kwotę 5.000 zł. Nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości było w niniejszej sprawie uzasadnione uporczywym uchylaniem się przez skarżącego od wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych i brakiem woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Na wysokość grzywny miała również wpływ, podnoszona przez organ odwoławczy, jednorazowość tego środka egzekucyjnego (art. 121 § 4 p.e.a.), która powoduje, że grzywna winna zostać ustalona w taki sposób, aby realne stało się wykonanie przedmiotowego obowiązku rozbiórki. Długotrwałość postępowania egzekucyjnego czyni zatem celowym zastosowanie przedmiotowego środka egzekucyjnego w maksymalnej wysokości, jako uzasadnionej formy nacisku, mającego na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 907/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stosunku do obowiązku egzekwowanego w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym organy prawidłowo zastosowały przepisy art. 121 §§ 1, 2 i 4 p.e.a.. Wskazywany przez skarżącego w skardze przepis art. 121 § 5 p.e.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ egzekwowany obowiązek - co pozostawało poza sporem, dotyczył przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanych z gruntem, czyli innych niż budynek obiektów budowlanych, a tylko budynków dotyczy regulacja art. 121 § 5 p.e.a. Wyjaśnić przy tym należy skarżącemu, że zastosowanie w niniejszej sprawie reguły z art. 121 § 5 p.e.a. do określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia skutkowałoby przyjęciem jej wysokości w kwocie ok. 33.000 zł. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem i z tych przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.