II SA/Gd 494/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Kurkiewicz WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. P. i Z. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem sprawy jest skarga D. P. i Z. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2016 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 maja 2015 r., nr [...], nakazał D. i Z. P. wykonać rozbiórkę samowolnie posadowionego w 2004 r. obiektu rekreacji indywidualnej o wymiarach zabudowy 5,95 m x 2,45 m, zadaszonego tarasu posiadającego wymiary 1,35 m x 2,45 m oraz dobudowanej drewnianej wiaty mającej wymiary 3,15 m x 2,1 m, a także drewnianego obiektu – sławojki wykonanego w 2004 r. o wymiarach 1 m x 1 m wraz ze zbiornikiem na ścieki, usytuowanych na terenie działki nr [...] w S., gmina S. Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązanych nałożonego obowiązku, w dniu 15 lipca 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do D. i Z. P. upomnienie z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone Z. P. w dniu 17 lipca 2015 r., a D. P. w dniu 20 lipca 2015 r. Wobec dalszego niewykonania przez zobowiązanych nałożonego obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 3 lutego 2016 r. wystawił wobec D. i Z. P. tytuł wykonawczy nr [...]. Tytuł ten został doręczony Z. P. w dniu 8 lutego 2016 r., a D. P. w dniu 16 lutego 2016 r. Do wystawionego tytułu wykonawczego, pismem z dnia 31 marca 2016 r., D. i Z. P. wnieśli zarzuty, wskazując jako ich podstawę art. 33 pkt 1 i pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uważali oni bowiem, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność egzekucji administracyjnej wyszczególnionych w tytule egzekucyjnym obiektów, gdyż nie zachodziła co do nich potrzeba uzyskania pozwolenia na budowę i nie zachodzą żadne podstawy do żądania wykonania rozbiórki tych obiektów ustalonej tytułem wykonawczym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 maja 2016 r. nr [...]., wydanym na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), oddalił zarzuty wniesione przez D. i Z. P. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 3 lutego 2016 r., w ocenie organu przedstawione zarzuty są bowiem bezzasadne. Nieuzasadniony jest zarzut wynikający z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, gdyż zobowiązani nie wykonali obowiązku nałożonego na nich przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 maja 2015 r. nr [..]. Nieuzasadniony jest także zarzut wynikający z art. 33 pkt 6 ustawy tj. niedopuszczalność egzekucji, gdyż obowiązek nałożony na zobowiązanych istnieje, a obowiązkiem organu nadzoru jest jego wyegzekwowanie. Jednocześnie organ zauważył, że podniesiona przez zobowiązanych kwestia braku wymagalności pozwolenia na budowę na obiekty objęte decyzją rozbiórkową, dotycząca zasadności wydania decyzji dnia 21 maja 2015 r., nie może być badana w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Na postanowienie to D. i Z. P. wnieśli zażalenie, domagając się jego uchylenia i podnosząc, że w jego uzasadnieniu organ nie ustosunkował się merytorycznie do podniesionych przez nich zarzutów, a stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu są gołosłowne. Podnieśli przy tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał żadnych podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wskazanych obiektów, gdyż ustawa nie wymaga dla nich uzyskania pozwolenia na budowę. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2016 r., wskazując w uzasadnieniu, że podniesione przez zobowiązanych zarzuty są bezzasadne. Obowiązek rozbiórki przedmiotowych obiektów został nałożony decyzją ostateczną, która funkcjonuje w obiegu prawnym. Z kolei wystawiony tytuł wykonawczy nie jest obarczony oczywistymi błędami, gdyż został skierowany do osób zobowiązanych a obiekty, które są przedmiotem egzekucji są usytuowane na działce nr [...] w miejscowości S., gm. S., będącej własnością D. i Z. P. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagają się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2016 r., podnosząc, że postanowienia te wydane zostały z naruszeniem: art. 33 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - polegającym na prowadzeniu egzekucji administracyjnej w sytuacji, w której nieistnienie obowiązku stwierdzonego z tytułem wykonawczym jest notoryjne tj. obiekt o podanej w tytule wykonawczym specyfikacji nie podlega zgłoszeniu; art. 33 ust. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - polegającym na błędnym uznaniu, iż egzekucja administracyjna była dopuszczalna; art. 97 § 1 ust. 4 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnej - polegającym na braku obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy w toku znajduje się sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o którą wydano przedmiotowy tytuł wykonawczy. Jak wyjaśnili, obecnie toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę do prowadzenia przedmiotowego postępowania, w dniu 1 lipca 2016 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynęło bowiem złożone przez nich odwołanie od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w sprawie o nr [..]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2016 r., jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2016 r. są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę tych postanowień stanowiły przepisy art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), które dotyczą możliwości wniesienia zarzutów do wystawionego tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zauważyć na wstępie należy, że zarzuty do tytułu wykonawczego są środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110). Przy czym zarzuty mogą być wnoszone tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110). Art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w dacie wydawania kontrolowanych postanowień, stanowił zaś, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli zarzuty do wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 3 lutego 2016 r. tytułu wykonawczego, mającego na celu wyegzekwowanie wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2015 r., wskazując na nieistnienie obowiązku oraz na niedopuszczalność egzekucji. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Nałożony na skarżących ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2015 r. obowiązek rozbiórki samowolnie posadowionego w 2004 r. obiektu rekreacji indywidualnej o wymiarach zabudowy wynoszących 5,95 m x 2,45 m, zadaszonego tarasu posiadającego wymiary 1,35 m x 2,45 m oraz dobudowanej drewnianej wiaty mającej wymiary 3,15 m x 2,1 m, a także drewnianego obiektu – sławojki wykonanego w 2004 r. o wymiarach 1 m x 1 m wraz ze zbiornikiem na ścieki, usytuowanych na terenie działki nr [...] w S., gmina S. – istnieje. Skarżący nie przedstawili zaś dowodu wskazującego na wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji. Z kolei, skoro to skarżący, będąc zobowiązanymi w postępowaniu egzekucyjnym, wnosząc zarzut, usiłują doprowadzić do korzystnych dla siebie rozwiązań, to na nich spoczywał ciężar dowodu w zakresie okoliczności potwierdzających, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie istnieje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1470/14, LEX nr 2080596). Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego orzeczony na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak orzeczenie w tym zakresie stało się prawomocne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma obowiązek niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek, bowiem w przeciwnym razie naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania. Jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 812/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1104/96, LEX nr 47780). Dopóki więc w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej – nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Co więcej, nawet wydanie decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji objętej tytułem wykonawczym, nie będzie miało znaczenia w tym zakresie, albowiem decyzja wydana na podstawie art. 158 § 2 kpa, nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale otwiera drogę do weryfikacji tego załatwienia sprawy w toku instancji administracyjnych oraz przez sąd administracyjny, dając podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., Wydawnictwo C.H. Beck, str. 645). Skarżący nie wskazali również innych okoliczności, które mogłyby świadczyć o niedopuszczalności prowadzonej egzekucji administracyjnej, a Sąd podstaw takich nie znajduje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto bowiem, że generalnie niedopuszczalność egzekucji administracyjnej zachodzi wtedy, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2615/10, LEX nr 1410622). Przeprowadzone przez organ egzekucyjny z urzędu badanie dopuszczalności egzekucyjnej powinno obejmować przede wszystkim ustalenie, czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 36/11, LEX nr 1410711). Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że przyczyny niedopuszczalności egzekucji, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają charakter formalny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II FSK 461/10, LEX nr 1068717). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r., poz. 718), skargę jako niezasadną oddalił.