II SA/Gd 497/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. i P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2021 r., Nr [...] w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. A. D. i P. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na podstawie wniosku z 18 lutego 2020 r. (data wpływu: 9 marca 2020 r.), uzupełnionego 12 maja 2020 r. (data wpływu: 13 maja 2020 r.) R. i J. W. oraz A. i P. D., reprezentowanych przez F. G., wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków służących turystyce wodnej: warsztatu naprawy sprzętu kajakowego, magazynu sprzętów ratunkowych i kajakowych oraz budynku socjalnego z sanitariatem wraz z urządzeniami budowlanymi, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [..] i [..], obręb [..], gmina W. Pismem z 24 czerwca 2020 r. organ poinformował strony postępowania o jego zakończeniu oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz projektem decyzji odmownej. Pismem z 1 lipca 2020 r. pełnomocnik inwestora wystąpił z zapytaniem o przesłanki i argumentację dla przygotowanej decyzji odmownej. W odpowiedzi organ przesłał pełnomocnikowi inwestora projekt decyzji do zapoznania. Pismem z 22 lipca 2020 r. pełnomocnik inwestora zanegował argumentację organu, skutkującą przygotowaniem projektu decyzji odmownej, jednakże organ w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w niniejszej decyzji uznając, że przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego na podstawie zgromadzonej dokumentacji, a także analiza urbanistyczna zostały przeprowadzone w sposób rzetelny, a treść niniejszej decyzji wyjaśnia w sposób wystarczający podstawy do wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie. Decyzją z 5 sierpnia 2020 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadzona analiza obszaru wokół terenu inwestycji nie pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji, w zakresie przede wszystkim funkcji (w sąsiedztwie nie występuje zabudowa pomocnicza dla przystani kajakowej, ani też sama przystań kajakowa, która to przystań w przyszłości ma zostać zrealizowana przez Gminę, ale w znacznej odległości od terenu objętego wnioskiem, bez powiązania funkcjonalno-przestrzennego z terenem inwestycji). Inwestor ponadto, wskazując na określone funkcje w obiektach wskazał, że mają one służyć działalności usługowej (działalność prowadzona w obiektach jak warsztat z możliwością remontu, przechowywanie sprzętu kajakowego i ratunkowego oraz budynek socjalny z sanitariatem). Wskazano, że ustalenie warunków zabudowy w niniejszym przypadku nie jest możliwe, ponieważ inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie obowiązujących przepisów została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie obszaru określonego na załączniku graficznym do ww. analizy. W wyniku tego określono maksymalne parametry, które mogą zostać ustalone dla wnioskowanej inwestycji. Następnie organ wyjaśnił, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma się odbywać poprzez zjazd z drogi wojewódzkiej (ul. K.) na teren wydzieleń służących obsłudze komunikacyjnej, tj. działek nr [..]-[..] - na zasadzie służebności gruntowej na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [..] i [..], przez którą ma się odbywać bezpośredni wjazd na działkę nr ewid. [..]. Za front terenu objętego wnioskiem (zgodnie z koncepcją dołączoną do wniosku) uznano odcinek A-H na załącznikach graficznych do decyzji. Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi ok. 23,6 m, zatem trzykrotna szerokość frontu tego terenu wynosi 70,8 m. Zgodnie z rozporządzeniem za teren objęty analizą uznano obszar po 70,8 m w każdym kierunku. Obszar ten zmieścił się w całości na mapie dołączonej do wniosku. Odnośnie do ewentualnego poszerzenia zakresu obszaru analizowanego organ stwierdził, że obszar ten powinien znajdować się w stosunkowo bliskiej odległości od terenu inwestycji, co do zasady powinien ograniczać się do minimalnych granic, wyznaczonych w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (jednak nie mniej niż 50 m). Poszerzenie zakresu analizy jest dopuszczalne w wyjątkowych przypadkach i ma służyć ochronie ładu przestrzennego, a nie może być podyktowane jedynie usilną próbą znalezienia jakiejkolwiek okolicznej zabudowy, która usprawiedliwiałaby realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Poszerzenie obszaru analizy jest możliwe tylko wtedy, jeśli planowana zabudowa byłaby możliwa do harmonijnego wkomponowania w istniejącą w sąsiedztwie, dającą się wyodrębnić jednostkę urbanistyczną, znajdującą się poza minimalnymi granicami obszaru analizy. Następnie zweryfikowano dostęp do drogi publicznej dla działki objętej wnioskiem i stwierdzono, że teren inwestycji posiada połączenie z drogą publiczną - wojewódzką nr [..] (ul. K.), poprzez teren działek nr ew. [..] a następnie na teren działki [..] i [..], gdzie inwestor posiada służebność przejazdu i przechodu, ustanowione na rzecz właścicieli działek nr [..] i [..], zgodnie z KW [..]). Odnosząc się do uzbrojenia terenu organ uznał, że teren nie jest uzbrojony w przyłącza. Inwestor dołączył co prawda do wniosku pismo dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzenie ścieków ([..]), jednak stanowisko gestora sieci jest odmowne, ponadto dotyczyło innego zamierzenia inwestycyjnego - nie mniej jednak wynika z niego jednoznacznie, że brak jest infrastruktury komunalnej sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy przyległej do nieruchomości. Wnioskujący wskazał na wykorzystanie istniejącej studni głębinowej na działce nr ewid. [..], zaznaczając że woda nie będzie służyła celom konsumpcyjnym, a jedynie sanitarnym. Organ poddał pod wątpliwość legalność istniejącej studni, z uwagi na fakt, że w strefie 100 m od brzegów wód na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu obowiązuje zakaz lokalizacji wszelkich obiektów budowlanych - poza określonymi w uchwale wyjątkami. Pomimo załączonego przez inwestora do wniosku pisma Starosty z 23 kwietnia 2019 r., podpisanego z upoważnienia przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa - o braku konieczności zgłoszenia dla ww. obiektu w świetle ustawy Prawo budowlane – organ zauważył, że "[...] fakt zwolnienia z obowiązku zgłoszenia nie oznacza, że takie obiekty można wykonywać niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa [...]". Zgodnie z § 5 pkt 8 Uchwały Nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj.. z 2016 r., poz. 2942) na terenie obszarów chronionego krajobrazu w województwie zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek (...)". W ocenie organu, w przypadku studni głębinowej zlokalizowanej na terenie inwestycji, nie można mówić o urządzeniu budowlanym, gdyż w rozumieniu tej definicji zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pod tym pojęciem należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Istniejąca studnia, nie jest powiązana z żadnym obiektem budowlanym i nie zapewnia jego obsługi, wobec czego stanowi budowlę, która w rozumieniu definicji Prawa budowlanego (art. 3 pkt 3) stanowi każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Burmistrz nie zgodził się ze stanowiskiem inwestora, że proponowane uzbrojenie terenu, zgodnie z deklaracją inwestora w zakresie funkcji jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego przedmiotowym wnioskiem. Zważywszy, że inwestycja planowana do realizacji miałaby zostać zrealizowano w oparciu o odstępstwo dopuszczone przez przepisy określone w § 7 ust. 6 uchwały Nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwo z dnia 25 lipca 2016 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj.. z 2016 r., poz. 2942) gdzie dopuszcza się realizację obiektów służących obsłudze przystani kajakowych o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 80 m2 (sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, magazyn na sprzęt ratunkowy i kajakowy, zmywalnie, aneks kuchenny) - z wyłączeniem kubaturowych obiektów noclegowych i gastronomicznych - należy mieć na uwadze, że ww. zamierzenie inwestycyjne dopuszczone do realizacji w ramach odstępstwa, powinny zapewniać dostęp do wody zdatnej do spożycia przez ludzi. Inwestor w uzupełnieniu wniosku z 15 maja 2020 r. wskazuje, że woda pobierana ze studni nie będzie wykorzystywana do celów konsumpcyjnych, a wyłącznie do celów sanitarnych, tym samym nie ma potwierdzenia czy jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia. Ponadto, organ szczegółowo analizując wniosek zauważył, na podstawie załączonych rzutów obiektów, że inwestor planuje realizację 3 budynków, gdzie w każdym z dwóch mniejszych budynków planowane są pomieszczenia sanitarne z umywalkami (łazienka, suszarnia sprzętu wodnego), natomiast w większym budynku planowane są 2 pomieszczenia o charakterze sanitarnym (łazienka oraz pomieszczenie mycia i suszenia) - w takim przypadku trudno zgodzić się z założeniami inwestora, aby w węzłach sanitarnych znajdowała się woda niezdatna do spożycia, zwłaszcza że intencją inwestora, zgodnie z wnioskiem, jest lokalizacja ogólnodostępnych obiektów użytkowanych przez uczestników spływów kajakowych. Jednocześnie, zamiast przyłącza kanalizacyjnego inwestor zaplanował realizację szczelnego zbiornika na nieczystości płynne. Zgodnie z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być sytuowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich sytuowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz na terenach zalewowych. Teren inwestycji położony jest zarówno na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowisko (Obszar Chronionego Krajobrazu oraz otulina Parku Krajobrazowego), jak i na terenach zagrożenia powodziowego (zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego (godło mapy N-34-37-D-0-1) inwestycja objęta wnioskiem częściowo (dz. [...]) zlokalizowana jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od morza na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. Wobec powyższego, w ocenie organu, nie ma możliwości realizacji zbiornika bezodpływowego na terenie inwestycji. Zgodnie z art. 34 ust. 2 przepisu ust. 1 nie stosuje się do zbiorników na nieczystości ciekłe, dla których została wydana decyzja na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne lub na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Do wniosku nie zostały załączone stosowne odstępstwa. Ponadto, inwestor wskazał na możliwość zaopatrzenia terenu inwestycji w energię elektryczną ([...], pismo z 10 lutego 2020 r.). Źródło ciepła ma być niskoemisyjne lub elektryczne. Mając powyższe na uwadze, stwierdzono, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie został spełniony. Za spełniony uznał organ warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., bowiem na podstawie danych z ewidencji gruntów stwierdza się, że tereny działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr ewid. [..]-[..], znajdujące się w liniach rozgraniczających terenu inwestycji, obejmują łąki klasy IV oraz rowy na łąkach klasy IV. W związku z powyższym, teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Realizacja przedsięwzięcia jest przewidziana na nieruchomości położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu. Uchwałą Nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj.. z 2016 r., poz. 2942) ustanowiono szereg zakazów i nakazów, które obowiązuję w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu, w granicach którego znajduje się teren inwestycji, co stwierdzono porównując opis granic Obszaru Chronionego Krajobrazu określonych w ww. uchwale, z położeniem terenu objętego rozpatrywanym wnioskiem. Zgodnie z § 5 pkt 8 ww. uchwały, na terenie obszarów chronionego krajobrazu w województwie zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych oraz zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Teren inwestycji leży w strefie 100 m od koryta rzeki zlokalizowanej na działce nr ewid. [...]. Do planowanej inwestycji nie mają też zastosowania wyjątki od opisanego wyżej zakazu zabudowy, określone w § 7 ust. 5 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie. W myśl tego przepisu, zakaz zabudowy w 100-metrowej strefie od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych jest zniesiony w przypadku: — obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach, — siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód, — wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych oraz w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, — odcinków plaż nadmorskich, no których właściwy Dyrektor Urzędu Morskiego dopuszcza sytuowanie sezonowych obiektów budowlanych, — istniejących, obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz. W ocenie organu, nie mają także zastosowania przepisy określone w § 7 ust. 6 uchwały, gdzie zakaz, o którym mowa w § 5 pkt 8 nie dotyczy: — lokalizowania użytkowych obiektów małej architektury służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, — lokalizowanych nad wodami publicznymi, ogólnodostępnych obiektów służących turystyce wodnej, w postaci urządzeń o charakterze technicznym oraz: a) obiektów służących obsłudze przystani żeglarskich o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 120 m2 (sanitariaty, umywalnie, aneks kuchenny, pralnie, biuro bosmanatu, magazyn na sprzęt ratunkowy i żeglarski), b) obiektów służących obsłudze przystani kajakowych o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 80 m2 (sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, magazyn na sprzęt ratunkowy i kajakowy, zmywalnie, aneks kuchenny) - z wyłączeniem kubaturowych obiektów noclegowych i gastronomicznych. Inwestor wskazuje na realizację obiektów, które moją służyć ogólnodostępnym obiektom turystyki wodnej (przystani kajakowej) - takich obiektów nie ma w sąsiedztwie. Wskazać również należy, że odstępstwo, o którym mowa powyżej, dotyczące możliwości lokalizacji obiektów służących obsłudze przystani kajakowych dotyczy obiektów lokalizowanych nad wodami publicznymi, natomiast działki objęte wnioskiem, nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie wód publicznych i oddzielone są od rzeki działkami stanowiącymi własność prywatną. Co więcej, inwestor wskazuje na zasadność zastosowania odstępstwa dla realizacji swojej inwestycji w oparciu o plany inwestycyjne gminy dotyczące realizacji przyszłej przystani kajakowej w okolicy zbiegu ulic Ż., O. i J. (obszar ten znajduje się poza mapą załączoną do wniosku), tj. w odległości ponad 300 m w linii prostej, a ok. 560 m z wykorzystaniem komunikacyjnych ciągów, tj. wydzielenia o charakterze drogi wewnętrznej (dz.nr [..]-[..]) kolejno drogi wojewódzkiej nr [..] ul. K. i następnie ul. J. Trudno w tym przypadku mówić o funkcjonalności i zasadności obsługi przystani kajakowej oraz powiązaniu funkcjonalno-przestrzennym, z uwagi na znaczną odległość, pomijając nawet fakt, że w chwili obecnej żadna przystań kajakowa w okolicach inwestycji nie funkcjonuje. Jednocześnie, dokładna analiza wniosku, w tym wykaz pomieszczeń na załącznikach graficznych wskazuje, że inwestor planuje do realizacji budynek socjalny, w którym przewiduje "pokój dzienny z spaniem" oraz łazienkę - co nie spełnia odstępstwa ww. uchwały obejmującego określonego w § 7 ust. 6 lit. b), gdzie wskazano na brak możliwości realizacji kubaturowych obiektów noclegowych. Podsumowując, po analizie całości dokumentacji stwierdzono, że planowana do realizacji inwestycja nie mieści się w zakresie odstępstw o których mowa w § 7 ust. 6 ww. uchwały. Podobnie, nie można w rozpatrywanej sprawie zastosować żadnego z odstępstw od ww. zakazu, określonych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem, zakazy wprowadzone no obszarze chronionego krajobrazu nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwo (art. 24 ust. 2 pkt 1), prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym (art. 24 ust. 2 pkt 2) i realizacji inwestycji celu publicznego (art. 24 ust. 2 pkt 3). Stwierdzono, że z charakteru planowanej inwestycji wynika wprost brak możliwości zastosowania któregokolwiek z ww. odstępstw. W związku z powyższym organ uznał, że zachodzi niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, co jest równoznaczne z niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ponadto, przeprowadzona analiza obszaru wokół terenu inwestycji nie pozwoliła również na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji w zakresie wnioskowanych parametrów urbanistycznoarchitektonicznych, w szczególności funkcji, intensywności zagospodarowania terenu, szerokości elewacji frontowej oraz ilości budynków zlokalizowanych na terenie jednej nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania R. i J. W. oraz A. i P. D., decyzją z 9 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, można uznać, że sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Podstawowym problemem spornym jest to, czy objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji - tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Nie ma wątpliwości co do tego, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Kolegium wyjaśniło, że w wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym nie występuje zabudowa usługowa o charakterze wnioskowanej powiązana z usługami z zakresu turystyki wodnej. W otoczeniu terenu objętego inwestycją znajduje się pole kempingowe z budynkiem sanitariatu, budynek o nieokreślonej funkcji (kiedyś stanowił zaplecze toru gokartowego), a także budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z zabudową towarzyszącą. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że warunek kontynuacji funkcji uważa się za spełniony zarówno wówczas, gdy wnioskowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią. Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie z samego faktu istnienia w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji usługowej - pole kempingowe nie wynika jeszcze możliwość realizacji funkcji objętej wnioskiem, gdyż nie stanowi ona uzupełnienia funkcji usługowej - pola kempingowego. Przechodząc do dalszej oceny planowanej inwestycji Kolegium zauważyło, że planowana jest ona na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Sejmik Województwa uchwałą nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj.. z 2016 r. poz. 2942), wydaną na podstawie art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody, ustanowił na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu określone zakazy, jak i zwolnienia od nich. W § 5 pkt 8 uchwały określono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne – z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W rozumieniu § 7 ust.6 uchwały zakaz, o którym mowa w § 5 pkt 8 nie dotyczy: 1) lokalizowania użytkowych obiektów małej architektury służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, 2) lokalizowanych nad wodami publicznymi, ogólnodostępnych obiektów służących turystyce wodnej, w postaci urządzeń o charakterze technicznym oraz: a) obiektów służących obsłudze przystani żeglarskich o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 120 m2 (sanitariaty, umywalnie, aneks kuchenny, pralnie, biuro bosmanatu, magazyn na sprzęt ratunkowy i żeglarski), b) obiektów służących obsłudze przystani kajakowych o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 80 m2 (sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, magazyn na sprzęt ratunkowy i kajakowy, zmywalnie, aneks kuchenny) z wyłączeniem kubaturowych obiektów noclegowych i gastronomicznych. Z akt sprawy wynika, że teren inwestycji leży w strefie 100 m od koryta rzeki. W stanie niniejszej sprawy organ I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania wyłączenia przedmiotowej inwestycji od zakazu, o którym mowa w § 5 pkt 8 uchwały. Należy podkreślić, że określony w § 7 ust. 6 lit. b) uchwały wyjątek od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m dotyczy obiektów służących obsłudze przystani kajakowych o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 80 m2 (sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, magazyn na sprzęt ratunkowy i kajakowy, zmywalnie, aneks kuchenny) - z wyłączeniem kubaturowych obiektów noclegowych i gastronomicznych. Planowany w niniejszej sprawie obiekt budowlany, polegający na budowie 3 budynków służących turystyce wodnej: warsztatu naprawy sprzętu kajakowego, magazynu sprzętów ratunkowych i kajakowych oraz budynku socjalnego z sanitariatem wraz z urządzeniami budowlanymi nie służy bezpośrednio przemieszczeniu się (pływaniu kajakami), a jest to obiekt budowlany, który pośrednio związany jest turystyką wodną. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że działki objęte planowaną inwestycją nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie wód publicznych i oddzielone są od rzeki działkami stanowiącymi własność prywatną oraz, że w chwili obecnej żadna przystań kajakowa w okolicy nie funkcjonuje. W zakresie tego stwierdzenia organu I instancji, kwestionowanego przez odwołujących należy zauważyć, że planowane obiekty budowlane wykraczają poza zakres obiektów budowlanych związanych z przemieszczaniem się po wodach np. spływu kajakowego i obiektów służących ich obsłudze w postaci przystani kajakowych. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie nie jest spełniony warunek z art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy odnośnie do kontynuacji funkcji oraz warunek określony w pkt 5 tego przepisu, tj. zgodność z przepisami odrębnymi. W zakresie oceny sprawy odnośnie do przepisów odrębnych, organ odwoławczy zauważył, że działki objęte wnioskiem oprócz tego, że położone są na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska - w Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz w otulinie Parku Krajobrazowego, to są one położone na terenach zagrożenia powodziowego. Zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego inwestycja objęta wnioskiem częściowo działka nr [..] zlokalizowana jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzą od morza, na którym obszarze prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. Wobec powyższej okoliczności Kolegium pismem z 5 stycznia 2021 r., na mocy art. 136 k.p.a., zleciło organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na zebraniu wszelkich dowodów w kwestii położenia terenu inwestycji na terenie zagrożenia powodziowego i ewentualnych skutków z tym związanych dla planowanych obiektów budowlanych, w tym także istniejącej studni głębinowej oraz planowanego szczelnego zbiornika na nieczystości płynne. W dniu 2 kwietnia 2021 r. do Kolegium wpłynął zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy - kopie: pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 25 lutego 2021 r., pisma Starosty z 17 marca 2021 r. oraz pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa z 4 marca 2021 r., z którymi w związku z pismem Kolegium z 6 kwietnia 2021 r. strony mogły zapoznać się w siedzibie organu odwoławczego, uzupełnić go, jak również wypowiedzieć się co do zebranych dowodów. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik inwestorów, ani żadna ze stron postępowania nie zapoznała się z aktami sprawy, nie wniosła uwag ani nowych dowodów w sprawie. Z dołączonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w piśmie z 25 lutego 2021 r. informuje, że zgodnie z obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego (arkusz mapy [..] ze strony informatycznego Systemu Osłony Kraju) działki nr [..] i [..] obręb [..]. gmina W., częściowo położone są w zasięgu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią od strony morza, w myśl art. 16 pkt. 34 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Działka nr [..] w znikomej części położona jest w zasięgu tego obszaru, natomiast działka nr [..] - prawie w połowie stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią. W związku z publikacją dnia 22 października 2020r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Środowiska i Klimatu informacji o zaktualizowanych oraz nowych Mapach Zagrożenia Powodziowego oraz mapach Ryzyka Powodziowego poinformowano, że mapy te stanowią podstawę do prowadzenia postępowań administracyjnych w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W opinii organu w sytuacji planowanej inwestycji obiekty budowlane na terenie zagrożonym od morza powinny być zabezpieczone przed powodzią powyżej rzędnej 1%-wej wody powodziowej. Posadzka parteru obiektów budowlanych powinna być wyniesiona powyżej poziomu wody powodziowej oraz obiekt budowlany dodatkowo powinien być zabezpieczony co najmniej na 0,7 m powyżej tego poziomu. Ponadto, zauważono, że z dołączonego do sprawy planu zagospodarowania nieruchomości wynika, że zbiornik bezodpływowy jest planowany poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Studnia głębinowa także jest poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Dodano, że w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne, jeśli studnia wykonana została nielegalnie właściciel powinien wystąpić do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich o jej legalizację oraz, jeśli zamierza z niej korzystać o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód. Jeśli studnia nie będzie wykorzystywana należy ją zlikwidować. Ponadto, w piśmie z 17 marca 2021 r. Starosta poinformował, że w posiadanych rejestrach oraz zasobach archiwalnych nie odnaleziono informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie odnaleziono informacji o przyjęciu skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy obudowy ujęć wodnych – studni głębinowej (lub innych obiektów) na terenie działki nr [..] gmina W. Jednocześnie Starosta wskazał, że ewentualne przystąpienie do robót niezgodnych z prawem podlega weryfikacji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (kiedy studnia powstała, jakiej głębokości, jaki jest pobór wód podziemnych - ile m3 na dobę). Nadto, Marszałek Województwa w piśmie z 4 marca 2021 r. wyjaśnił, że zakaz zawarty w § 5 pkt. 8 a) uchwały nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj.. z 2016r. poz. 2942), tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, nie powinien mieć zastosowania w przypadku studni głębinowej, która w rozumieniu art. 16 pkt. 65 d ustawy Prawo wodne stanowi urządzenie wodne. Z powyższych ustaleń w kwestiach zagrożenia powodziowego wynika, że działki objęte planowaną inwestycją częściowo położone są w zasięgu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Stąd posadzka parteru ewentualnych obiektów budowlanych powinna być wyniesiona powyżej poziomu wody powodziowej oraz obiekt budowlany dodatkowo powinien być zabezpieczony co najmniej na 0,7 m powyżej poziomu. Odnośnie do planowanego zbiornika bezodpływowego oraz studni stwierdzono, że zlokalizowane są one poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Nie zmienia to jednak faktu, że kwestia zlokalizowanej na terenie działki nr [..] studni głębinowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie do jej legalności i w tym zakresie prowadzenia stosownych postępowań przez właściwe organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Wykazanie istnienia wybudowanej studni dla działki również mogłoby stanowić spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, jednakże inwestor nie jest zwolniony (w odróżnieniu od tego, który skorzysta z istniejącej lub planowanej sieci czy też przedłoży zapewnienie o możliwości dostępu do tej sieci po wybudowaniu potrzebnego odcinka sieci wraz z przyłączami z własnych środków) od wykazania spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. W stanie sprawy bezspornie wyjaśnienia wymaga kwestia legalności istniejącej studni głębinowej. Jednakże, gdyby nawet przyjąć, że w niniejszej sprawie spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy to i tak nie ma to znaczenia w sprawie, gdyż nie ma wątpliwości co do tego, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji oraz jest niezgodna z przepisami odrębnymi, o czym mowa jest powyżej. R. i J. W. oraz A. i P. D.,wnieśli skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego oraz dowolną ocenę dowodów, - art. 136 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, - art. 8 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i nie odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich istotnych okoliczności wskazanych przez stronę w odwołaniu, 2) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiły wszystkie przesłanki do wydania stronie decyzji o warunkach zabudowy - uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie poprzez jej niewłaściwą interpretację. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie decyzji Burmistrza z 5 sierpnia 2020 r., poprzedzającej zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ewentualnie o wznowienie postępowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że z decyzją organu odwoławczego nie sposób się zgodzić, gdyż przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie znacząco uchybiało zasadom k.p.a., co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy przytoczył wprawdzie zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu, jednak do zarzutów tych de facto się nie odniósł. I tak - Kolegium wskazuje, że problemem spornym w sprawie jest, czy planowana przez stronę inwestycja spełnia warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji (zasada dobrego sąsiedztwa). Organ wskazuje tutaj, że w sąsiedztwie działek strony (w obszarze analizowanym) "nie występuje zabudowa usługowa o charakterze wnioskowanej powiązana z usługami z zakresu turystyki wodnej". Po pierwsze - twierdzenie organu jest nieprawdziwe. Z mapy do celów informacyjnych (załącznika do decyzji organu I instancji), na której zaznaczono linią przerywaną zakres analizowanego obszaru wynika, że obszar ten obejmuje również położone w niedalekim sąsiedztwie działek strony koryto rzeki, która to rzeka jest zagospodarowanym i uczęszczanym szlakiem kajakowym, co obrazują załączone do skargi zdjęcia. Ruch kajakowy wspomagany jest gminną infrastrukturą w postaci map i tablic informacyjnych, pomostów i miejsc odpoczynku. Organ II instancji nie poczynił jednak żadnej weryfikacji w zakresie tego, jakie obiekty znajdują się na obszarze analizowanym, lecz bezrefleksyjnie powielił twierdzenia Burmistrza. Po drugie, zdaniem skarżących Kolegium całkowicie zignorowało zarzut strony, iż nawet przy założeniu, że w pobliżu brak jest przystani kajakowej, za to jest pole kempingowe - to planowana inwestycja nie tylko nie koliduje z tą zabudową, lecz doskonale ją uzupełnia skoro zarówno kemping jak i punkt obsługi kajaków stanowią usługi turystyczne, gdzie z usług tych będą mogły korzystać potencjalnie te same osoby. Strona w swoim piśmie złożonym w ślad za odwołaniem poczyniła szeroki wywód dotyczący znaczenia zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do swojej inwestycji. Do stanowiska strony organ II instancji jednak w ogóle się nie odniósł, pominął aspekt uzupełnienia funkcjonalności kempingu poprzez planowany punkt obsługi kajakarzy i stwierdził jedynie, że "z samego faktu istnienia w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji usługowej - pole kempingowe nie wynika jeszcze możliwość realizacji funkcji objętej wnioskiem, gdyż nie stanowi ona uzupełnienia funkcji usługowej – pola kempingowego." Jest to autorytarne stwierdzenie organu nie poparte żadnym uzasadnieniem w zakresie dlaczego zdaniem organu nie ma tutaj uzupełnienia funkcji i dlaczego rozumowanie strony jest błędne, jaka funkcja zdaniem organu mogłaby uzupełniać pole kempingowe i w ogóle co organ pod pojęciem tego uzupełnienia rozumie. Dalej wskazano, że z treści uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że w związku z publikacją w dniu 22 października 2020 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Środowiska i Klimatu informacji o zaktualizowanych oraz nowych Mapach Zagrożenia Powodziowego oraz Mapach Ryzyka Powodziowego zaistniała okoliczność, że część działek na których prowadzona ma być inwestycja stron znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Po powzięciu tej informacji Kolegium zleciło w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na "zebraniu wszelkich dowodów w kwestii położenia terenu inwestycji na terenie zagrożenia powodziowego i ewentualnych skutków z tym związanych dla planowanych obiektów budowlanych". Fakt ujawnienia zagrożenia powodziowego oraz przeprowadzone postępowanie skutkowało całkowicie nowymi okolicznościami, np. koniecznością dostosowania do nowych warunków planowanych obiektów budowlanych (zabezpieczenie co najmniej 0,7 m powyżej poziomu wody powodziowej). Oznacza to, że zastosowanie przez organ II instancji instytucji uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. było niedopuszczalne, gdyż istotą tej regulacji jest uzupełnienie dowodów jedynie w niewielkim zakresie, nie pozbawiającym strony możliwości rozpoznania sprawy w trybie dwuinstancyjnym. W ocenie skarżących, całkowicie nowa okoliczność i dowody zostały poddane ocenie tylko jednej instancji i to z pokrzywdzeniem zasady czynnego udziału strony, co nie powinno zasługiwać na ochronę prawną. Ujawienie w toku postępowania nowych okoliczności związanych z koniecznością dostosowania się do wymogów zagrożenia powodziowego winno prowadzić nie do uzupełnienia dowodów lecz do uchylenia decyzji organu I instancji i wszczęcia procedury od początku, w której to procedurze już przed organem I instancji strona mogłaby przedstawić modyfikację swego projektu w zakresie rozwiązań antypowodziowych. Zdaniem skarżących, nieprawidłowo również organ II instancji zinterpretował przepisy uchwały nr 259/XXI\//16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie w zakresie, w jakim uchwała ta dopuszcza budowę w obrębie obszaru chronionego krajobrazu obiektów służących obsłudze przystani kajakowych. W tym kontekście organ stwierdził, że "planowany w niniejszej sprawie obiekt (...) nie służy bezpośrednio przemieszczaniu się (pływaniu kajakiem), a jest to obiekt budowlany, który pośrednio związany jest z turystyką wodną". Dalej dodał: "działki objęte planowaną inwestycją nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie wód publicznych i oddzielone są od rzeki działkami stanowiącymi własność prywatną". Stanowisko organu jest jednak błędne. Po pierwsze - literalne brzmienie uchwały wskazuje, że wyjątek dotyczący możliwości budowy nowych obiektów dotyczy obiektów służących turystyce wodnej położonych nad wodami publicznymi oraz obiektów służących obsłudze przystani kajakowych - a zatem nie samych przystani. Organ zdaje się jednak nie odróżniać przystani kajakowej od obiektu usługowego dla przystani i tworzy własne, nie znajdujące odzwierciedlenia w praktyce definicje, oczekując, aby planowana inwestycja "służyła bezpośrednio przemieszczaniu się/pływaniu kajakiem". Brak jest definicji legalnej pojęcia "przystań kajakowa" i "obiekt służący obsłudze przystani kajakowych", tym niemniej np. na stronie Województwa pod adresem [..] znajduje się "REGULAMIN BAZY DANYCH OGÓLNODOSTĘPNYCH PRZYSTANI, POMOSTÓW I STANIC KAJAKOWYCH, DZIAŁAJĄCYCH NA TERENIE WOJEWÓDZTWA", gdzie zdefiniowano poszczególne obiekty. I tak: - za przystań kajakową uznano miejsce nad rzeką, pozwalające na wygodne dobicie do brzegu i wyjęcie kajaka oraz jego zwodowania i odbicie od brzegu, posiadające dogodny dojazd do drogi publicznej oraz możliwość załadowania i wyładowania kajaków z przyczep transportowych. Pozwala rozpoczynać i kończyć spływ w takim miejscu, - za pomost kajakowy uznano miejsce do postoju lub dokonania przenoski, z niewielką liczbą miejsc dla cumowania kajaków, - a za stanicę kajakową uznano specjalnie zagospodarowane miejsce na szlaku kajakowym, oferujące turystom pełny zakres usług (np. nocleg w namiocie lub pod dachem, wyżywienie, skorzystanie z prysznica i sanitariatów oraz prania i suszenia ubrań, możliwość przechowywania, naprawy i wypożyczenia sprzętu kajakowego, wodowanie i wyjmowanie kajaków, parking. Odnosząc te pojęcia na grunt niniejszej sprawy wskazano, że czym innym jest przystań, położona nad rzeką a czym innym jest stanica - położona na szlaku kajakowym (a więc nie bezpośrednio nad wodą) i oferująca usługi w zakresie np. naprawy sprzętu czy skorzystania z sanitariatu. Planowana przez stronę inwestycja zbliżona jest zatem swym charakterem do stanicy żeglarskiej (z wyjątkiem usług gastronomicznych i noclegowych, wyłączonych uchwałą), która ze swej istoty nie służy "bezpośrednio przemieszczaniu się kajakiem" jak również nie musi być położna tuż nad wodą. Organ II instancji nie miał zatem podstaw do uznania, że obiekt budowlany strony nie mieści się w granicach dopuszczonych uchwałą Sejmiku Województwa. Natomiast dalsze wywody organu dotyczące kwestii legalności studni głębinowej położonej na działkach strony pozostają bez znaczenia dla sprawy, gdyż - jak wskazano w odwołaniu - postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma na celu rozstrzygnięcie, czy istniejąca infrastruktura na nieruchomości na której planowana jest zabudowa wykonana została z naruszeniem przepisów prawa budowlanego czy też nie. A uwagi dotyczące zagwarantowania zapewnienia istnienia uzbrojenia poprzez przedłożenie umowy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie skoro studnia na działce już jest posadowiona i stanowi ona własność strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z 11 października 2021 r. tutejszy Sąd odrzucił skargę R.W. i J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, aczkolwiek niektóre jej zarzuty są uzasadnione, co jednak nie może skutkować jej uwzględnieniem. Sąd w niniejszej sprawie kontroli legalności poddał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 czerwca 2021 r., utrzymującą decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków służących turystyce wodnej: warsztatu naprawy sprzętu kajakowego, magazynu sprzętów ratunkowych i kajakowych oraz budynku socjalnego z sanitariatem wraz z urządzeniami budowlanymi, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [..] i [..], obręb [..], gmina W. Podstawą wydania decyzji negatywnych dla inwestorów było stwierdzenie, że powyższe zamierzenie nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, pozwalającej na ustalenie parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy, narusza zakazy wynikające z uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (dalej jako uchwała) oraz, że istniejące na działkach uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla jego realizacji. Z powyższym stanowiskiem organów należy zgodzić się tylko częściowo, niemniej jednak ocena całości sprawy, wobec konstrukcji przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu z dnia orzekania organu II instancji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej jako u.p.z.p., które musza być spełnione łącznie, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydane decyzje ostatecznie odpowiadają prawu. Materialnoprawną podstawą wydanego rozstrzygnięcia były przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 59 ust. 1, który stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesądza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa); 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podkreślić należy, że niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych powyżej warunków prowadzi do wydania decyzji odmownej. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie w sprawie wymagań nowej zabudowy, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przy czym, w celu ustalenia ww. parametrów dla planowanej zabudowy, a także ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, konieczne jest przeprowadzenie analizy urbanistycznej, która musi być poprzedzona wyznaczeniem obszaru, który tej analizie będzie podlegał (tzw. obszaru analizowanego). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej jako analiza urbanistyczna) w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W kwestii wielkości tego obszaru ustawodawca pozostawił organom swobodę, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy). Zatem może to być obszar większy od minimalnego, o ile konieczność takiego powiększenia uzasadniona jest okolicznościami danego przypadku znajdującymi uzasadnienie we względach ładu przestrzennego, wykazanymi przede wszystkim w samej analizie. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, ustalona szerokość frontu działki, oznaczona na załączniku graficznym do decyzji odcinkiem A-H, wynosi około 23,6 m, zatem szerokość frontu działki wynosi 70,8 m i w takiej odległości w każdym kierunku wyznaczono obszar analizowany. Analizując zaś zastane w tym obszarze funkcje zabudowy organy uznały, że nie występuje zabudowa usługowa o charakterze wnioskowanej powiązana z usługami z zakresu turystyki wodnej, natomiast z samego faktu istnienia w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji usługowej - pole kempingowe nie wynika jeszcze możliwość realizacji funkcji objętej wnioskiem, gdyż nie stanowi ona uzupełnienia funkcji usługowej – pola kempingowego. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgadza. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że wyartykułowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3020/18, dostępny w CBOSA). Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W kontekście zastanych w obszarze analizowanym usług o charakterze turystycznym należy uwzględnić obecność ich w formie kempingu na działce sąsiedniej. Bez wątpienia natomiast brak jest w obszarze analizowanym usług w postaci "usług turystyki wodnej". Rozstrzygając jednak o kontynuacji funkcji zabudowy nie ma potrzeby analizować korelacji (jednoznacznej zbieżności) zastanej funkcji usługowej z funkcją planowaną. W istocie prowadziłoby to do tego, że na danym terenie dopuszczalne byłoby świadczenie usług wyłącznie przedmiotowo homogenicznych (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 9 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 411/18, dostępny jw.). Istotne jest, że na analizowanym terenie istnieje wzorzec dla planowanej funkcji usługowej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 488/19, dostępny jw.) zbieżnej z planowaną, a w każdym razie – nie wykluczającej się. W związku z tym, w rozważanym wypadku należało uznać, że planowana funkcja – usługi turystyki wodnej, polegająca na usługach warsztatu, przechowywania sprzętu kajakowego i ratunkowego oraz usługi sanitarne, nie stoją w sprzeczności z zastaną w obszarze funkcją usługową - kempingiem. Zarówno planowana inwestycja, jak i istniejąca w obszarze zabudowa służą turystyce, która przybierać różne formy – w wypadku kempingu jest to turystyka lądowa, biwakowanie, zaś projektowane budynki służyć mają turystyce wodnej. Oba te sposoby zagospodarowania działek nie wykluczają się, wobec czego nie można było uznać – jak uczyniły to organy, że planowana przez inwestorów funkcja nie spełnia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niezależnie jednak od tej oceny, zdaniem Sądu, nie było możliwe wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji ze względu na brak spełnienia wymogów, o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. Ustawodawca wymaga bowiem, że warunki zabudowy mogą zostać ustalone jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W niniejszej zaś sprawie teren objęty wnioskiem nie jest uzbrojony w przyłącza, pozwalające zaopatrzyć przyszłe budynki w wodę i odprowadzające ścieki. Przy czym inwestorzy wskazali, że do obsługi budynków w tym zakresie wykorzystywać będą studnię głębinową znajdującą się na działce nr [...]. Zarówno jednak w ocenie organów, jak i Sądu, studnia ta nie jest wystarczająca do zapewnienia zapotrzebowania na wodę, w tym wodę pitną i odprowadzanie ścieków. Po pierwsze, studnia ta znajduje się w strefie 100 m od brzegu rzeki, zaś zgodnie z § 5 pkt 8 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie, zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, Co więcej, jak ustalił organ I instancji, a doprecyzowało Kolegium w postępowaniu w trybie art. 136 k.p.a., działki inwestorów znajdują się na terenach zagrożonych powodzią – działka nr [.]. w znikomej części, zaś działka nr [..], na której znajduje się studnia, prawie w połowie. Wprawdzie z map zagrożenia powodziowego w wersji numerycznej wskazanych w piśmie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 25 lutego 2021 r. i mapy zagospodarowania terenu przedłożonej przez inwestorów wynika, że studnia znajduje się na tej części działki nr [..], która takim zagrożeniem objęta nie jest, jednak należy mieć na uwadze, że stan ten jest tylko prognozowany i może się zmieniać w czasie. Tym samym w przyszłości możliwe jest, że zagrożenie to obejmie także istniejącą studnię. Niezależnie jednak od tego należy wskazać, że zgodnie z oświadczeniem inwestorów, studnia nie będzie wykorzystywana do celów konsumpcyjnych, a wyłącznie do celów sanitarnych, z czym nie sposób się zgodzić, bowiem świadczy to o niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Nie sposób bowiem zaakceptować takiej działalności usługowej dla turystów, która oferować będzie jedynie wodę "brudną", do sanitariatów, wyłączając możliwość np. napicia się, czy napełnienia butelek czystą wodą. Szczególnie biorąc pod uwagę charakter turystyki, którą inwestycja ma obsługiwać, czyli taką, gdzie turyści wiele godzin znajdują się na wodnym środku transportu pozbawieni dostępu do świeżej, czystej wody. Punkt obsługi, jaki ma zamiar udostępniać strona, jeżeli faktycznie ma służyć tego rodzaju turystyce wodnej, powinien zapewniać turystom możliwość skorzystania z czystej wody. Ponadto oświadczenie inwestorów w tym zakresie stoi w sprzeczności z przedłożonymi projektami budynków, gdzie w budynku socjalnym przewidziano "pok. dzienny z spaniem". W takiej bowiem sytuacji, jeżeli inwestor planuje oferować także nocleg, co zakłada pobyt w miejscu postoju co najmniej kilkugodzinny, to użytkownik powinien mieć możliwość przygotowania np. dań instant zalewanych wrzątkiem, czy chociażby herbaty i trudno do tego celu wykorzystywać wyłącznie wodę "sanitariatową". Przedłożone rysunki ujawniają też, że w łazienkach oprócz toalet i zlewów przeznaczono też miejsce na prysznice, a więc również do tego celu należy zapewnić czystą wodę. Z tych względów Sąd uznał, że ocena organów co do tego, że zaprojektowany sposób zaopatrzenia w wodę jest niewystarczający do obsługi inwestycji w takim kształcie, jak została przedstawiona we wniosku oraz załącznikach do niego, jest prawidłowa. Dotyczy to także sposobu odprowadzania ścieków, które mają być odprowadzane do szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe. W tym wypadku trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być sytuowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich sytuowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz na terenach zalewowych. Jak już natomiast wskazano, działka nr [...], na której zgodnie z projektem zagospodarowania ma być wykonany zbiornik, znajduje się na terenie zalewowym oraz na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, co wyklucza jego realizację. Tym samym trafnie w sprawie uznano, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Co jednak istotniejsze, zasadnie organy uznały, że projektowane budynki służące turystyce wodnej naruszają przepisy odrębne z zakresu ochrony przyrody (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p). Nie jest bowiem sporne, że działki nr [..] i [..] znajdują się w Obszarze Chronionego Krajobrazu, co oznacza, że zastosowanie do nich mają nakazy i zakazy określone w uchwale z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie. Jak też wskazano, zgodnie z § 5 ust. 8 tego aktu na terenach chronionych zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Przy czym w tym wypadku uchwałodawca przewidział wyjątek stanowiący, iż ww. zakaz nie dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zdaniem Sądu analizowana inwestycja nie stanowi urządzenia wodnego, jak też nie jest obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wspomniane wyłączenie nie ma do niej więc zastosowania. Podobnie inwestycja nie mieści się w wyłączeniu określonym w § 7 ust. 5 pkt 3 uchwały, które dotyczy wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Inwestycja bowiem nie została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sporne w sprawie było natomiast to, czy zaplanowana inwestycja mieści się w wyjątku, o którym mówi § 7 ust. 6 pkt 2 i lit. a) uchwały, tj. że zakazy zabudowy w pasie 100 m od wód nie dotyczą lokalizowanych nad wodami publicznymi, ogólnodostępnych obiektów służących turystyce wodnej, w postaci urządzeń o charakterze technicznym oraz obiektów służących obsłudze przystani kajakowych o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 80 m2 (sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, magazyn na sprzęt ratunkowy i kajakowy, zmywalnie, aneks kuchenny). Co bowiem istotne, działki inwestorów położone są w odległości około 55-57 m od terenu wód rzeki, oddzielone od niego 2-3 działkami i w ocenie Sądu - takiego położenia nie można uznać za położenie "nad wodą", jak wymaga tego cytowany przepis ww. uchwały. W tym więc zakresie wyłączenie z § 7 ust. 6 pkt 2 nie dotyczy tej inwestycji. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że wskazane wyłącznie nie dotyczy kubaturowych obiektów noclegowych i gastronomicznych. Jak już natomiast wyjaśniono, w projekcie budynku socjalnego zaplanowano "pok.dzienny z spaniem", a więc stanowi on kubaturowy obiekt noclegowy, z którego korzystać będzie inwestor albo który będzie udostępniany turystom w ramach prowadzonej działalności usługowej w budynku socjalnym. Przy czym odnosząc się do tej kwestii Sąd pragnie zaakcentować, że o ile zasadnie w decyzji organu I instancji wskazano, iż nie jest możliwe wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem strony, ani też o parametrach niezgodnych z tymi, które wynikają z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak fakt, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinuje konieczność zastosowania art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1601/21; wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, dostępne w CBOSA). Takich działań w niniejszej sprawie nie podjęto, wzywając inwestorów do zmodyfikowania wniosku np. przez rezygnację z pomieszczenia noclegowego, jednakże nawet gdyby inwestorzy takich zmian dokonali to – jak wyżej omówiono – działki nie są położone "nad wodą", wobec czego nawet, gdyby obiekty spełniały wymóg § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a) uchwały, to nie jest spełniona podstawowa przesłanka tego przepisu, tj. położenie nad wodą. Naruszenie prawa procesowego w tym zakresie nie miało więc istotnego wpływu na wynik sprawy. W tych okolicznościach, jak uznał Sąd, zasadnie orzekły organy, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w kształcie, w jakim została zaprojektowana przez inwestora. Decyzje odmowne zostały przy tym wydane zgodnie z art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a., gdyż ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzoną procedurą wyjaśniającą, w szczególności należycie sporządzono analizę funkcji i zagospodarowania terenu, którą następnie poddano ocenie nieprzekraczającej granic swobody przyznanej organom w tym zakresie. Również, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie naruszył art. 136 k.p.a., przeprowadzając uzupełniające postepowanie dowodowego, gdyż jego zakres, wbrew argumentacji stron, nie miał istotnego znaczenia, a stronom w prawidłowy sposób zagwarantowano możliwość zapoznania się z dodatkowymi dowodami, z czego strony nie skorzystały. W konsekwencji tak przeprowadzonego postępowania trafnie oceniono spełnienie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i uznano, że inwestycja nie spełnia wymogów z pkt 3 i 5 tego przepisu. Odnośnie zaś do oceny, że inwestycja nie spełnia także przesłanki z pkt 1 – zamierzenie nie kontynuuje funkcji zastanej w obszarze analizowanym, Sąd uznał, że była ona błędna, lecz uchybienie organów w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tym zakresie złożyli skarżący, a pozostałe strony postępowania nie sprzeciwiły mu się w wyznaczonym terminie.