II SA/Gd 51/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. F. i Ł. F. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2024 r., nr WOP.7722.208.2024.HB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. K. F. i Ł. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 8 kwietnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako PINB) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości K., gmina K. W dniu 1 lipca 2024 r. PINB przeprowadził oględziny z udziałem K. F. i Ł. F. – inwestorów zabudowy oraz współwłaścicieli ww. działki. W jej trakcie organ ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się trzy obiekty, wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, w tym przyczepa kempingowa konstrukcji stalowej o wymiarach 7,60 m x 2,45 m, pełniąca funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem o wymiarach 4,07 m x 1,55 m. Przyczepę posadowiono bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2019 r. Postanowieniem nr PINB.5140.61b.2024.TK z dnia 8 lipca 2024 r. PINB: 1) wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu przedmiotowej przyczepy kampingowej oraz 2) poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że samowola budowlana jest naruszeniem konkretnych przepisów Prawa budowlanego i jako taka winna być sankcjonowana w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Tak więc osoby, które dopuściły się aktu samowoli budowlanej muszą liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z ustawy Prawo budowlane przewidzianymi dla sprawców samowoli budowlanej. Dlatego też prowadzone jest przedmiotowe postępowanie. Jednocześnie PINB zaznaczył, iż inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego wobec którego prowadzone jest niniejsze postępowanie, przysługuje prawo do złożenia wniosku o legalizację tego obiektu w terminie określonym ustawą Prawo budowlane. Następnie organ wskazał, że po analizie art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego stwierdził, że posadowienie przedmiotowej przyczepy kampingowej wymagało uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę obliguje zaś organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z przywołanego przepisu wynika, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony, ani nie ma też prawnej możliwości dokonania legalizacji w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie składając wniosku w terminie przewidzianym w ustawie lub wycofując wniosek o legalizację do dnia wydania decyzji o legalizacji uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, rezygnując tym samym ze swoich uprawnień, co w konsekwencji obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania, zgodnie z art. 49e, decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Dodatkowo w pouczeniu PINB poinformował, że dla przyczepy kampingowej nietrwale związanej z gruntem pełniącej funkcję rekreacji indywidualnej wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 25.000,00 zł. Po rozpatrzeniu zażaleń inwestorów postanowieniem nr WOP.7722.208.2024.HB z dnia 28 listopada 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji przypomniał stan sprawy i wskazał, że z ustaleń organu zawartych w protokole oględzin wynika, że obiekt ten powstał w 2021 r., jest nietrwale związany z gruntem. Omawiana przyczepa jest konstrukcji stalowej, wsparta na siłownikach i podnośnikach samochodowych i posadowiona na kołach postawionych na gruncie wraz z tarasem o wymiarach 4,07 m x 1,55 m wykonanym z desek tarasowych. Nie posiada żadnych przyłączeń. Powierzchnia po obrysie wynosi 7,60 m x 2,45 m. Następnie WINB stwierdził, że rozpatrywany obiekt nie jest trwale związany z gruntem, zatem nie spełnia definicji budynku, o której mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie jest też obiektem małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Zatem w świetle art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego organ II instancji stanął na stanowisku, że należy go zakwalifikować jako budowlę, która posiada charakter obiektu tymczasowego. Obiekt ten na przedmiotowej działce istnieje od 2021 r., zatem wobec upływu 180 dni jego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na posadowienie uzasadniał wdrożenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 Prawa budowlanego. WINB podzielił stanowisko PINB, że posadowiony w warunkach samowoli obiekt pełniący funkcję rekreacji indywidualnej powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną i w jej ramach wstrzymał roboty budowlane związane z jego budową poinformował o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację. Dalsze działania organu I instancji będą uzależnione od woli inwestora lub właściciela gruntu. Natomiast WINB nie podzielił opinii organu I instancji zawartej w pouczeniu zaskarżonego postanowienia, że opłata legalizacyjna za przedmiotowy obiekt (przyczepę kempingową pełniącą funkcję rekreacji indywidualnej) wynosi 25 000 zł. Organ II instancji podkreślił, że wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest ustalana fakultatywnie, lecz wynika z załącznika do ustawy Prawo budowlane oraz art. 59f oraz art. 49 ust. 2 i jest ustalona według ustawowego wzoru określonego w przepisie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Rozpatrywana przyczepa to budowla i zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane określającym kategorie obiektów budowlanych zalicza się ją do kategorii obiektów budowlanych VIII - inne budowle. Współczynnik kategorii obiektu dla budowli wynosi 5, zaś współczynnik wielkości obiektu wynosi 1,0. Zatem opłata legalizacyjna wynosi 500 x 5 x 1 x 50 = 125.000 zł. Ponadto, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Jeżeli zostało złożone zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy - a w rozpatrywanym przypadku właśnie taka sytuacja ma miejsce – termin, o którym wyżej mowa biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne, tj. od dnia wydania postanowienia przez organ II instancji. Odnosząc się do treści zażaleń WINB wyjaśnił, że strony nie precyzują konkretnych zarzutów, podnoszą natomiast tożsame argumenty, że wydane postanowienie jest błędne i zostało wydane z naruszeniem przepisów. Odnosząc się do powyższego WINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu I instancji jest prawnie uzasadnione. W skardze na powyższe postanowienie inwestorzy, reprezentowani przez adwokata, zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB z 8 lipca 2024 r., w sytuacji, w której: a) organ II instancji nie podjął wszystkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego błędnie uznając, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest budowlą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, ergo podlega reglamentacji przez przepisy tej ustawy, podczas gdy organ II instancji ustalił jednocześnie, że obiekt posadowiony na działce skarżących nie posiada żadnych przyłączeń i mimo to pełni funkcję rekreacji indywidualnej, natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany, niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, przy czym obiekt budowlany w rozumieniu ww. ustawy winien posiadać instalacje zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, a co za tym idzie obiekt będący przedmiotem postępowania nie może podlegać reglamentacji przez przepisy ustawy Prawo budowlane, bowiem nie posiada on instalacji zapewniających możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym przez organ, przy czym wskazać również należy, iż organ I instancji w sentencji postanowienia, które zostało utrzymane przez organ II instancji w mocy nie określił przy kwalifikacji obiektu jego przeznaczenia, co pojawia się dopiero w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia bez wyjaśnienia, na jakiej podstawie doszło do takich, a nie innych ustaleń; b) organ II instancji nie podjął wszystkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, m.in. nie ustalił, czy przyczepa kempingowa jest zarejestrowana jako pojazd mechaniczny, czy pełni funkcję jako pojazd mechaniczny, czy skarżący są właścicielami owej przyczepy, czy przyczepa pełni funkcję transportową, jest użytkowana poza terenem działki skarżących, jest przenoszona z miejsca na miejsce, co ma kluczowe znaczenie w kontekście postępowania dotyczącego samowoli budowlanej i kwalifikacji obiektu; c) organ II instancji nie podjął wszystkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie wyjaśniając na jakiej podstawie uznał, że obiekt na działce skarżących istnieje od 2021 r., w sytuacji w której ów obiekt z uwagi na jego charakter mógł być przenoszony z miejsca na miejsce i nie znajdować się na działce skarżących jednorazowo dłużej niż 180 dni, co miałoby wpływ na jego ewentualną kwalifikację w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i ustalenie, czy jego posadowienie wymaga zgłoszenia czy pozwolenia na budowę w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego; d) organ II instancji nie podjął wszystkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego błędnie ustalając, że przyczepa kempingowa pełni funkcję rekreacji indywidualnej (nie wiadomo na jakiej podstawie organ poczynił takie ustalenia), w sytuacji, w której organ winien podjąć aktywność w zakresie ustalenia, czy pojazd ten faktycznie wykorzystywany jest na cele rekreacyjne, czy też wyłącznie został zaparkowany na terenie działki skarżących, czy posiada niezbędne i wymagane instalacje i cechy, które umożliwiają wykorzystywanie go na cele rekreacji indywidualnej, w sytuacji, w której jego główną cechą wynikającą z konstrukcji przyczepy jest poruszanie się w ciągach komunikacyjnych jako pojazd; e) organ II instancji błędnie zakwalifikował obiekt jako samowolę budowlaną, której legalizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji, w której zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na powyższe; 2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, pomimo że w sentencji postanowienia organ I instancji nie zawarł zasad obliczania opłaty legalizacyjnej, zawarł owe zasady w pouczeniu wbrew dyspozycji art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a nadto organ II instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, że nie podziela opinii organu I instancji zawartej w pouczenia postanowienia PINB o tym, że opłata legalizacyjna za przedmiotowy obiekt wynosi 25 000 zł; 3) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości w sytuacji, w której zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że przyczepa kempingowa stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego i podlega reglamentacji przepisom tej ustawy; 4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego błędne zastosowanie i objęcie obiektu postępowaniem legalizacyjnym, jako obiekt budowlany wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, w której organ nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym spełniającym wszystkie przesłanki przewidziane w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; 5) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że obiekt objęty postępowaniem stanowi obiekt budowlany (budowlę) w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy pod pojęciem obiektu budowlanego stanowiącego budowlę należy rozumieć budowlę wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, a w przedmiotowej sprawie organ II instancji ustalił, że ów obiekt nie posiada żadnych przyłączeń, które umożliwiałyby korzystanie z niego w ramach rekreacji indywidualnej, co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisów dot. samowoli budowlanej w niniejszej sprawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący przypomnieli stan sprawy i w pierwszej kolejności podkreślili, iż organ odwoławczy nie podjął się żadnych ustaleń i wyjaśnień w kontekście tego, czy obiekt znajdujący się na działce skarżących, który określa mianem przyczepy kempingowej, jest obiektem budowlanym, czy też pojazdem mechanicznym, a w konsekwencji, czy podlega reglamentacji przepisów Prawa budowlanego i w jakiej formie. Organ uznał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, dlatego nie można go uznać za budynek, natomiast można go uznać za obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Organy obu instancji posługują się ponadto w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego pojęciem "przyczepy kempingowej", która to zgodnie z powszechnie przyjętymi definicjami stanowi pojazd drogowy, bez własnego silnika, ciągnięty przez inny pojazd mechaniczny, przeważnie samochód lub ciągnik drogowy. Powyższe jednoznacznie wskazuje zatem, że główną funkcją owego obiektu i jego przeznaczeniem jest funkcja transportowa. Organ II instancji przy kwalifikowaniu owego obiektu nie wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalił, że ów obiekt stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co jest istotne do tego, aby w ogóle stosować do tego obiektu przepisy ww. ustawy. Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zatem jedną z przesłanek uznania obiektu za obiekt budowlany jest ustalenie, czy posiada on instalacje zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji zgodnie ustalili, że ów obiekt nie posiada żadnych przyłączeń, jednocześnie również zgodnie twierdząc, że pełni on funkcję rekreacji indywidualnej (a nie głównie funkcję transportową, do której organy w ogóle się nie odniosły). Funkcja rekreacji indywidualnej narzuca obiektowi spełnianie określonych przesłanek, m.in. właśnie posiadanie odpowiednich przyłączy, tak aby móc korzystać z obiektu w sposób rekreacyjny. Obiekt posadowiony na działce skarżących takich funkcji spełniać nie może. Nie posiada bowiem żadnych przyłączeń, nie posiada żadnych instalacji, które umożliwiałyby użytkowanie rekreacyjne obiektu. Nie spełnia on tym samym wszystkich przesłanek określonych w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ergo nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy, a co za tym idzie nie obowiązują go przepisy Prawa budowlanego. Ani organ I instancji ani organ II instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie tego, czy obiekt stanowiący przyczepę, tj. pojazd mechaniczny, może w ogóle stanowić obiekt budowlany. Kwalifikacja owego obiektu jako obiektu budowlanego (budowli) odbyła się zupełnie apriorycznie przez organy obu instancji, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Powyższe już wskazuje, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w ten sposób, że uznały przyczepę za obiekt budowlany (budowlę), w sytuacji, w której brak jest jakichkolwiek podstaw do poczynienia takich ustaleń i kwalifikacji, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania, że ów obiekt i jego posadowienie winno być reglamentowane przez przepisy ustawy Prawo budowlane, co stanowi przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarżący zarzucili ponadto WINB, że nie ustalił, czy przyczepa kempingowa jest zarejestrowana jako pojazd mechaniczny, czy pełni funkcję jako pojazd mechaniczny, czy skarżący są właścicielami przyczepy kempingowej, czy posiadają obowiązkowe ubezpieczenie OC związane z posiadaniem przyczepy i posługiwaniem się nią, czy przyczepa jest użytkowana poza terenem działki skarżących, jest przenoszona z miejsca na miejsce. Powyższe ustalenia są niezbędne w kontekście postępowania legalizacyjnego i kwalifikacji obiektu jako samowoli budowlanej. Co więcej, w treści uzasadnienia postanowienia z 28 listopada 2024 r. WINB przyznaje, że obiekt objęty postępowaniem posiada koła, co pozwala stwierdzić, że może być przewidziany do przeniesienia w inne miejsce. Nie wiadomo również, na jakiej podstawie organ uznał, że ów obiekt od 2021 r. pozostaje na działce skarżących (w domyśle nieprzerwanie). Mógł przecież być przenoszony z miejsca na miejsce, czego organ w ogóle nie ustalił. Organ II instancji czynił również rozważania na temat tego, czy ów obiekt wypełnia definicję tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, co również wskazywałoby na brak jego trwałego związania z gruntem, a nadto wskazywałoby, że jego posadowienie wymaga zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Organ II instancji w tym zakresie zupełnie apriorycznie bez żadnego podparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie uznał, że ów obiekt istniał na działce skarżących ponad 180 dni. Powyższe wskazuje, że organ II instancji bezzasadnie wykluczył kwalifikację obiektu jako tymczasowy obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, którego posadowienie wymaga zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, błędnie w tym zakresie utrzymując w mocy postanowienie PINB. Ponadto skarżący powołali się na art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i zarzucili, że w sentencji postanowienia PINB, które zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji, nie zawarł informacji o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Uczynił to w pouczeniu do postanowienia. Już z tych względów owo postanowienie zasługiwało na uchylenie. Niemniej, organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia z 28 listopada 2024 r. podkreślił dodatkowo, że nie podziela opinii organu I instancji zawartej w pouczeniu postanowienia z dnia 8 lipca 2024 r. o tym, że opłata legalizacyjna za przedmiotowy obiekt wynosi 25 000 zł. Skoro zatem WINB nie podzielił stanowiska organu I instancji w tym zakresie, to w ocenie skarżących nie zachodziło podstawy do utrzymania postanowienia PINB w mocy. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli akt może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) – dalej jako P.b. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które wskazują budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, a których nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani ww. zgłoszenia. Natomiast w przypadku tzw. samowoli budowlanej stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Obiektem będącym przedmiotem kontrolowanego postępowania jest przyczepa kempingowa. Ten fakt nie jest kwestionowany ani przez Skarżących ani przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego. Nie jest również sporne, że Skarżący są właścicielami działki nr [...] w miejscowości K., gmina K., na której został posadowiony przedmiotowy obiekt oraz że to Skarżący posadowili ten obiekt na własnej działce bez zgłoszenia takiego zamiaru bądź wystąpienia o pozwolenie na budowę do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast sporną okolicznością w sprawie jest kwalifikacja przedmiotowego obiektu, gdyż Skarżący zarzucają organom nadzoru budowlanego poczynienie błędnych ustaleń co do charakteru obiektu. W myśl art. 3 pkt 1 P.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3 P.b. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 5 P.b. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W przedmiotowej sprawie zarówno w sentencji swojego postanowienia, jak i w jego uzasadnieniu PINB określił sporny obiekt jako przyczepę kempingową nietrwale związaną z gruntem o funkcji rekreacji indywidualnej wskazując, że została posadowiona bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei organ II instancji zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany uznając, że obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem, a zatem nie spełnia definicji budynku (art. 3 pkt 2 P.b.), ani nie jest obiektem małej architektury (art. 3 pkt 5 P.b.), a więc jest to budowla (art. 3 pkt 1 P.b.), która posiada charakter obiektu tymczasowego i pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Skoro zaś obiekt ten stoi na działce więcej niż 180 dni (liczone od 2021 r.), to tym samym art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. nie będzie miał zastosowania. Analiza niniejszej sprawy doprowadziła skład orzekający do wniosku, iż organy słusznie zastosowały art. 48 ust. 1 P.b. wstrzymując skarżącym roboty budowlane i informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację spornego obiektu. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Sądu w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów Skarżących dotyczących prawnej dopuszczalności uznania przyczepy kempingowej za obiekt budowlany. Niewątpliwie bowiem tego rodzaju obiekt co do zasady jest pojazdem mechanicznym niemającym własnego napędu, więc ciągniętym przez inny pojazd mechaniczny. W celu poruszania się po drogach pojazd taki winien spełniać stosowne wymogi wynikające z przepisów. Oczywiste są również podstawowe funkcje przyczep kempingowych związane z odpoczynkiem czy rekreacją ludzi. Niemniej jednak w sytuacji, w której pojazd taki zostaje "unieruchomiony" w jednym miejscu na dłużej należy przeanalizować powód takiego zdarzenia. Jeżeli bowiem pojazd taki zostanie zgodnie z wolą właściciela zaparkowany na jego działce i pozostaje nieużytkowany (np. przez okres jesienno-zimowy), wówczas nadal mamy do czynienia z pojazdem mechanicznym. Jednakże jeżeli taki pojazd zostanie "uziemiony" na działce, a więc w sposób przemyślany i celowy osadzony na gruncie tak, by nie mógł się przemieszczać (był stabilny – bez względu na to, czy właściciel zdemontuje koła czy też nie), a właściciel dookoła niego tworzy infrastrukturę służącą mu do wypoczynku, jak np. taras, zadaszenie, dobudowanie wiaty, itp. – wówczas nie ma wątpliwości, iż obiekt taki nie pełni funkcji pojazdu mechanicznego, lecz funkcję rekreacji indywidualnej. Jak wynika z treści art. 3 pkt 5 P.b. niektóre rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych zostały wyraźnie przez ustawodawcę wymienione (np. barakowozy, obiekty kontenerowe), jednakże redakcja tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że przytoczone wyliczenie ma charakter przykładowy. Dlatego przy ocenie innych typów obiektów, które nie zostały wymienione w tym przepisie, jak np. przyczep kempingowych czy tzw. domków holenderskich, konieczne jest zastosowanie dodatkowego kryterium. Opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym barakowozów, przyczep kempingowych, ruchomych kiosków lub innych podobnych obiektów, takim kryterium powinien być przede wszystkim cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okres jego funkcjonowania na tej nieruchomości (zob. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r. sygn. II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r. sygn. II OSK 423/11; z 10 maja 2013 r. sygn. II OSK 39/12; orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut Skarżących, iż organy nie ustaliły, czy sporna przyczepa kempingowa faktycznie jest wykorzystywana na cele rekreacyjne. Jak wynika bowiem z akt sprawy, przedmiotowy obiekt realizuje cel rekreacyjny, o czym świadczy sposób jego posadowienia na gruncie. Obiekt jest wsparty na siłownikach i podnośnikach samochodowych i posadowiony na kołach postawionych na gruncie - w sposób zapewniający mu stabilność. Co do zasady nie przeczy to faktowi, że obiekt ten mógłby zostać przetransportowany (po likwidacji elementów unieruchamiających i stabilizujących), lecz niewątpliwie - będąc na działce - służy do celów rekreacyjnych. Tym bardziej, że ewentualne przetransportowanie przyczepy wymaga przygotowań, a ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć sporządzonych podczas oględzin wynika, że z boku przyczepy ułożono taras z desek tarasowych (jak wynika z protokołu oględzin ma on wymiary 4,07 m x 1,55 m). Dodatkowo na ww. zdjęciach widać konstrukcję metalową nad opisanym tarasem przy wejściu do przyczepy (najprawdopodobniej służącą do zawieszenia tkaniny zacieniającej przed światłem słonecznym). A dodatkowo miejscami wokół przyczepy na gruncie zostały postawione niskie ścianki z desek (najprawdopodobniej mające maskować spód przyczepy). Wobec tego trudno jest wyprowadzić wniosek, że wolą Skarżących było krótkotrwałe zaparkowanie przyczepy kempingowej i pozostawienie jej transportowego charakteru, skoro podjęli działania urządzające przestrzeń wokół niej tak, aby korzystać z niej rekreacyjnie. Wszystkie te okoliczności zostały w sposób prawidłowy udowodnione na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym dokumentacji zdjęciowej, co czyni zarzuty w tym zakresie bezpodstawnymi. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd wskazuje, że posadowienie przyczepy kempingowej w określonym miejscu w sposób zapewniający jej stabilność z przeznaczeniem na cele mieszkalne, czy rekreacyjne właścicieli (czy też osób trzecich) na określonej nieruchomości jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. (wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu). Powołując zatem przytoczony powyżej art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. a contrario należy uznać, że posadowienie przyczepy kempingowej w określonym miejscu w sposób stały i niewskazujący na zamiar przemieszczenia lub rozbiórki w okresie 180 dni (licząc od posadowienia obiektu na działce) - a na brak woli takiego przemieszczenia wskazują wyżej podane przez Sąd okoliczności - wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, co poprawnie stwierdziły organy, a zatem zasadne było wszczęcie postępowania w trybie art. 48 P.b., co skutkuje w pierwszej kolejności wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego (art. 48 ust. 1 P.b.). Wobec powyższego zarzuty Skarżących odnośnie do braku ustaleń organów w zakresie tego, czy przedmiotowa przyczepa jest zarejestrowana jako pojazd mechaniczny, czy pełni funkcję jako pojazd mechaniczny, czy posiada obowiązkowe ubezpieczenie OC, czy Skarżący są jej właścicielami, czy pełni ona funkcję transportową oraz czy jest użytkowana poza terenem działki Skarżących są bezzasadne w świetle przedstawionych powyżej okoliczności. Natomiast, jak już wyjaśniono powyżej, fakt, iż przyczepa posiada koła nie ma znaczenia w sytuacji, w której została ona wsparta na siłownikach i podnośnikach samochodowych, obudowana tarasem oraz niską drewnianą ścianką (najprawdopodobniej maskującą miejsce wokół haka do ciągnięcia przyczepy przez inny pojazd). Natomiast odnosząc się do zarzutu, iż nie wiadomo, na jakiej podstawie organ uznał, że przedmiotowy obiekt pozostaje na działce skarżących od 2021 r. (w domyśle nieprzerwanie) należy wskazać na znajdujący się w aktach sprawy protokół z oględzin z 1 lipca 2024 r., na którym wpisano, że Skarżący posadowili: "b) W około 2021 roku przyczepę kempingową o funkcji rekreacji indywidualnej [...]", a pod którym widnieje podpis zarówno Skarżącej jak i Skarżącego, co oznacza, że przyjęli protokół bez uwag, a ponadto podpis obojga Skarżących potwierdzający, że odebrali protokół w dniu 1 lipca 2024 r. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek ustosunkowania się Skarżących do danych wpisanych przez inspektorów PINB do ww. protokołu. Reasumując, jak stwierdził NSA fakt, iż określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie (zob. wyrok z 5 maja 2022 r. sygn. II OSK 1247/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący podnieśli, iż uznanie spornego obiektu za tymczasowy obiekt budowlany wskazywałoby na brak jego trwałego związania z gruntem. Ponownie więc należy odnieść się do przytoczonej powyżej definicji zawartej w art. 3 pkt 5 P.b., w której ustawodawca wskazuje, iż tymczasowym obiektem budowlanym jest "obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem". Jednakże o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, że opiera się on czynnikom mogącym zniszczyć go. Jednocześnie w tym samym przepisie ustawodawca wylicza przykładowo m.in. kioski uliczne, barakowozy czy obiekty kontenerowe, które - podobnie jak przedmiotowa przyczepa kempingowa - nie są na stałe "zabetonowane" w gruncie, lecz są na tyle solidnie na nim ustawione i wsparte, że niemożliwe jest poddawanie się przez nie działaniom standardowych czynników atmosferycznych. Wreszcie zarzut, że sporny obiekt nie posiada żadnych przyłączeń a mimo to, zdaniem WINB, pełni funkcję rekreacji indywidualnej również nie może się ostać, bowiem z żadnego przepisu nie wynika, żeby nie można było rekreacyjnie korzystać z obiektu, w tym np. przyczepy kempingowej, do której nie są doprowadzone przyłącza. Doprowadzenie mediów do obiektów rekreacji indywidualnej typu przyczepy kempingowe, domki holenderskie czy inne obiekty np. kontenerowe, nie jest obowiązkiem, lecz wolą ich użytkowników. Zatem, w ocenie Sądu, niesłuszny okazał się zarzut naruszenia przez organy obu instancji przepisów w ten sposób, że uznały przyczepę za obiekt budowlany (budowlę) i wywiodły z tego skutki prawne w postaci wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Natomiast w odniesieniu do zarzutu Skarżących, iż w sentencji postanowienia organ I instancji nie zawarł zasad obliczania opłaty legalizacyjnej, lecz zawarł je w pouczeniu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego [...] oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W myśl art. 49 ust. 2a i 2b P.b. dopiero w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, które jest zaskarżalne. Szczegółowy sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej znajduje się w art. 49d, który odsyła do art. 59f P.b. W punkcie 2 sentencji postanowienia organu I instancji organ ten wskazał: "zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ust. 1 pkt. 1 – Prawa budowlanego. " W konsekwencji nie można zarzucić organowi, iż nie wyjaśnił zasad obliczania opłaty legalizacyjnej w sentencji, skoro wskazał przepis, z którego expressis verbis wynika, iż wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie zaś do powołanego przepisu oraz do art. 59f ust. 1-3 P.b. wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Zatem zarzut, iż PINB podał kwotę opłaty legalizacyjnej dopiero w pouczeniu nie mógł być powodem uchylenia takiego postanowienia, choć z pewnością brak szczegółowego wyliczenia w treści postanowienia naruszył przepisy postępowania związane z przekonującym przedstawieniem stronom ich sytuacji. Jednocześnie – biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie WINB – nie było to istotne naruszenie, które miało wpływ na wynik sprawy. Z kolei zarzut Skarżących, iż WINB nie zgodził się z obliczeniami dotyczącymi wysokości opłaty legalizacyjnej (PINB wskazał 25 000 zł, a WINB 125 000 zł), a mimo to utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji również nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia WINB. Owszem, organ II instancji skorygował kwotę, ale nie zmienił postanowienia PINB w zakresie jego sentencji, a jedynie doprecyzował sposób obliczenia kwoty opłaty (s. 5 postanowienia). Nadal bowiem dalsze losy spornej przyczepy kempingowej pozostają w rękach inwestorów, którzy mają prawo wystąpić o jej legalizację, albo też nie występując o to doprowadzą do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 49e P.b. (nakaz rozbiórki obiektu). Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.