II SA/Gd 52/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 lipca 2013 r. do Prezydenta Miasta wpłynęło zgłoszenie M. S. dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na legalizacji budynku gospodarczego parterowego, dwukondygnacyjnego (w tym poddasze nieużytkowe) o powierzchni zabudowy 25 m², konstrukcji drewnianej, dachu dwuspadowym przeznaczony do prac warsztatowych (niezawodowych) na terenie działki nr [[...]], przy ul. Ł. w G. Prezydent Miasta decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Organ ustalił, że zgłoszenie z dnia 22 lipca 2013 r. dotyczy obiektu, który już istnieje we wskazanym miejscu, a zatem jest niezgodne z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nakładającym obowiązek dokonania zgłoszenia na 30 dni przed datą rozpoczęcia robót. Ponadto stwierdzono, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgłoszeniu podlegają parterowe budynki gospodarcze, natomiast zgłoszony obiekt ma dwie kondygnacje (parter i poddasze nieużytkowe). Od powyższej decyzji odwołała się M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, tj. poprzez przyjęcie, że budynek gospodarczy, który zawiera poddasze nieużytkowe nie stanowi parterowego budynku gospodarczego i nie podlega on zgłoszeniu, 2. art. 3 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że legalizacja budynku gospodarczego stanowi roboty budowlane, 3. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wniesienie przez organ sprzeciwu mimo braku podstaw faktycznych i prawnych, 4. art. 35 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezałatwienie przez organ sprawy oraz wydanie decyzji nierozstrzygającej istoty sprawy, 5. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób odbiegający od ustawowych wymagań, 6. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie przez organ materiału dowodowego, 7. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez organ czynnego udziału strony w postępowaniu, a także nieumożliwienie stronie przez organ wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów oraz zgłoszonego żądania. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania strony od opisanej decyzji Prezydenta Miasta, decyzją z dnia 29 listopada 2013 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że przedmiotowe zgłoszenie nie spełnia wymogów zawartych w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgłoszenia nie dokonano przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a objęty zgłoszeniem obiekt już istnieje. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy zawarte w art. 107 k.p.a. Pokreślił, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw może jedynie wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji lub uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie. Wyjaśnił, że legalizacja obiektów budowlanych należy do kompetencji nadzoru budowlanego, w przedmiotowej sprawie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzje organu odwoławczego wniosła M. S., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 35 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji decyzji niezałatwiającej sprawy oraz nierozstrzygającej istoty sprawy, 2. art. 8 w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i w związku z art. 140 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób odbiegający od ustawowych wymagań, 3. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie przez organ materiału dowodowego. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej z uwagi na rozstrzygniecie sprawy legalizacji przez organ niewłaściwy, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji. W skardze podała, że złożyła wniosek dotyczący legalizacji wykonanych robót budowlanych na formularzu, który był dostępny w urzędzie, zaś jej zamiarem nie było zgłoszenie robót budowlanych w oparciu o art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Ewentualne wątpliwości organów w tym zakresie powinny być usunięte poprzez żądanie od strony stosownych wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale również powinien wadliwości kontrolowanego aktu oceniać z urzędu. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną, sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji szeregu uchybień tego rodzaju, które nakładały na sąd obowiązek wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Rozważając niniejsza sprawę przypomnieć należy, że co do zasady postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jak o tym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. W art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. określone zostały wymogi formalne dotyczące treści podania. Podanie powinno więc zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie oraz podpis, ponadto powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jest to minimum wymagań formalnych, których spełnienie warunkuje uznanie danej czynności prawnej za skuteczną, gdyż pozwalają one na ustalenie zasadniczych elementów dla prowadzenia postępowania w danej sprawie, tj. podmiotu i przedmiotu postępowania administracyjnego. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 65 k.p.a., jest więc jego odformalizowanie, tak aby bez zbędnego formalizmu sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Podkreślenia jednak wymaga, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma. O charakterze pisma decyduje bowiem wyłącznie strona. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że organ administracji w razie wątpliwości co do intencji strony wnioskującej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7 – art. 9 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Wobec tego, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie lub niezrozumiale, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści żądania. Działanie takie mogłoby doprowadzić bowiem do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zatem usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1774/07, LEX nr 518360; z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 999/05, LEX nr 265751; z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741 i z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt V SA 552/01; LEX nr 84484). Konsekwencją odformalizowania podania w postępowaniu administracyjnym są reguły zawarte w art. 61a, art. 65 i art. 66 k.p.a. Ustawodawca przewidział bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1). Jeżeli zaś organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1). Jeżeli natomiast podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości i zawiadomi równocześnie wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu (art. 66 § 1). Przechodząc na grunt rozważanej sprawy wymaga z kolei wyjaśnienia, powołując się na utrwalony również pogląd judykatury, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno - budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie wskutek sprzeciwu będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie ustawowym, określającym czasowo zakres kompetencji organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia powoduje, że inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w czasie obowiązywania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy k.p.a., wobec braku odrębnych przepisów procesowych w tym zakresie w ustawie Prawo budowlane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 160/13, LEX nr 1317330 i przywołane w nim orzecznictwo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, LEX nr 530044; z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08, publ. w ONSAiWSA z 2011 r., nr 2, poz. 26; z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08). Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych wynika, że niniejszą sprawę zainicjowała skarżąca, kierując w dniu 22 lipca 2013 r. do organu architektoniczno - budowlanego pierwszej instancji "zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowanych nie wymagających pozwolenia na budowę". W treści zgłoszenia, dotyczącego budynku gospodarczego parterowego, nazwanego "dwukondygnacyjnym z poddaszem nieużytkowym", o powierzchni zabudowy 25 m², konstrukcji drewnianej, dachu dwuspadowym przeznaczonego do prac warsztatowych (niezawodowych), położonego na działce nr [[...]], przy ul. Ł. w G., wystąpiło słowo "legalizacja". Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw z uzasadnieniem, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy obiektu istniejącego w tym miejscu, ponadto zgłoszony obiekt obejmuje dwie kondygnacje (parter i poddasze nieużytkowe), zaś zgłoszeniu mogą podlegać tylko parterowe budynki gospodarcze. Istotnie, zauważyć trzeba, że organ administracji pierwszej instancji dysponował aktami dotyczącymi przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia poprzedników prawnych skarżącej (data wpływu 7 stycznia 2010 r.), na tej samej działce, budynku gospodarczego jako obiektu tymczasowego postawionego na okres 120 dni (zawiadomienie o przyjęciu tego zgłoszenia, z dnia 3 lutego 2010 r., w aktach administracyjnych). Następnie już z udziałem skarżącej M. S. sporządzono w dniu 11 kwietnia 2013 r. protokół z oględzin działki, z którego wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie został rozebrany. Zważywszy zatem, że kilka miesięcy po przeprowadzonych oględzinach skarżąca zgłasza zamiar dotyczący budynku gospodarczego, już istniejącego w tym miejscu jak ustala organ, to wniesienie sprzeciwu byłoby zasadne, uwzględniając treść art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 tej ustawy. Ten z kolei przepis stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Oznacza to, że poprzez kolejne zgłoszenie w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane nie można de facto legalizować istniejącego obiektu tymczasowego, przeznaczonego do rozbiórki po upływie 120 dni. Jednakże organ pierwszej instancji wnosi sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane twierdząc, że budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza inne przepisy, a to z tej przyczyny, że zamiar dotyczy budynku dwukondygnacyjnego, a więc wymagającego pozwolenia na budowę. W tej kwestii organ popada zatem w sprzeczność. Materiał dowodowy, a w szczególności rysunki dołączone do obu zgłoszeń, wskazywałby, że obiekt ujęty w zgłoszeniu z dnia 7 stycznia 2010 r. przyjętym bez sprzeciwu organu tożsamy jest z tym, który zgłasza skarżąca w lipcu 2013 r. Zatem ten istniejący, którego zgłoszenie przyjęto bez zastrzeżeń, nie jest dwukondygnacyjny. Z lakonicznego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynikałoby zaś, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy zamiaru budowy innego budynku gospodarczego, niż ten już istniejący na tej samej działce. Tej kwestii w ogóle nie wyjaśnił organ drugiej instancji akceptując w tym zakresie niedostatecznie uzasadnione stanowisko zajęte w decyzji o sprzeciwie. Natomiast zdaniem sądu w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji naruszała przepisy art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a., wskutek czego sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie był wyjaśniony na tyle, że można byłoby uznać jego zasadność na tej podstawie. Uchybienia te nie zostały naprawione w postępowaniu merytorycznym przed drugą instancją. Sąd zaznacza, że gdyby organ pierwszej instancji poczynił należyte ustalenia na podstawie materiału dowodowego, który zgromadził, wniesiony sprzeciw mógłby być zasadny, ale jak to już wyjaśniono, na innej podstawie, określonej w art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Bowiem ten przepis właśnie ma zapobiec próbom obejścia prawa polegającym na tym, że inwestor nie chcąc dokonywać rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce obiektu tymczasowego, po upływie określonego terminu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, występuje z kolejnym zgłoszeniem na ten sam obiekt w tej samej lokalizacji. Tymczasem aby taki obiekt budowlany był usytuowany w danym miejscu przez okres dłuższy niż 120 dni, wymagałby pozwolenia na budowę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko doktryny (zob. A. Gliniecki w: Prawo budowlane Komentarz LexisNexis Warszawa 2012, str. 258-259), że to przepis art. 30 ust. 6 pkt 3 ma stanowić przeszkodę w wykorzystywaniu instytucji zgłoszenia w sytuacji, gdy wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę, jeżeli tymczasowy obiekt budowlany ma stać w określonym miejscu dłużej niż 120 dni. Ponadto art. 30 ust. 6 pkt 3 zapobiega naruszeniu podstawowej zasady, na mocy której funkcjonuje instytucja zgłoszenia, zgodnie z którą zgłoszenia należy dokonywać przed rozpoczęciem budowy lub robót budowlanych, a nie odwrotnie, do czego mogłoby dojść w przypadku tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12. Niemniej sprzeciw w niniejszej sprawie wniesiono na innej podstawie, bez należytego wyjaśnienia sprawy, przez co organ drugiej instancji akceptując sprzeciw przy niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności związanych z przedmiotowym zgłoszeniem w sposób istotny naruszył przepisy postępowania, art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Wskutek tego wydana została decyzja ostateczna naruszająca art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w sposób, który miał również istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem stwierdzić, że w konsekwencji wniesionego odwołania, w którym skarżąca wprost precyzuje swoje zgłoszenie jako zamiar legalizacji już istniejącego na działce obiektu, a organ drugiej instancji, co sąd wcześniej zaznaczył, prowadzi wskutek sprzeciwu postępowanie administracyjne z pełnym uwzględnieniem jego reguł, treść zgłoszenia należało odczytać według wyrażonej jednoznacznie woli strony jako podanie o legalizację. W tym względzie wojewoda trafnie zauważa, że legalizacja obiektów budowlanych (sąd zaznacza, że w ramach postępowań rozbiórkowych na podstawie art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane, czy też jako postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 tej ustawy) należy do kompetencji innego organu – powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Zatem uwzględniając treść zgłoszenia z dnia 22 lipca 2013 r. nie jako zgłoszenie zamiaru budowy lub wykonania robót budowlanych lecz jako podanie o legalizację istniejącego budynku, obowiązkiem organu drugiej instancji było, jeśli jeszcze miał jakiekolwiek wątpliwości, zwrócić się do strony o dodatkowe wyjaśnienie stanowiska. Natomiast jeśli organ nie widziałby takiej potrzeby, należało uchylić rozstrzygnięcie prezydenta i umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. Podanie strony – pismo nazwane zgłoszeniem, z dnia 22 lipca 2013 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. podlegałoby wówczas przekazaniu do organu właściwego dla legalizacji – Powiatowego Inspektora Nadzoru, z zawiadomieniem o tym strony wnoszącej. W przedstawionej sytuacji organ drugiej instancji naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, gdyż zaniechał ustalenia właściwej treści żądania skarżącej w ten sposób, że pominął jasno wyrażoną przez nią wolę i załatwił merytorycznie sprawę sprzeciwu, mimo że intencją strony nie było zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Organ odwoławczy, a dotyczy to również trybu określonego w art. 30 ustawy Prawo budowlane, nie pełni wyłącznie funkcji organu kontrolnego, jego zadaniem jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Wojewoda nie dostrzegł ani istotnych wad decyzji o sprzeciwie zauważonych przez sąd, ani nie odniósł się do woli strony wyrażonej w odwołaniu. Sąd podziela w związku z tym zarzuty skarżącej dotyczące braku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy i nieodniesienie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Tymczasem właśnie w odwołaniu skarżąca zwracała uwagę na nieuwzględnienie jej żądania dotyczącego legalizacji budynku gospodarczego parterowego położonego na działce nr [[...]], przy ul. Ł. w G., której jest właścicielką, a nie na zamiar zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Skarżąca przy tym w żaden sposób nie kwestionowała ustalenia, że na tym miejscu obiekt już istnieje. Organ odwoławczy pominął też wyjaśnienie prezydenta przekazującego odwołanie skarżącej, przy piśmie z dnia 16 września 2013 r., że co do przedmiotowego budynku toczy się postępowanie egzekucyjne w sprawie jego rozbiórki i że wcześniej podlegał on zgłoszeniu jako obiekt tymczasowy na okres do 120 dni. Był to dodatkowy argument w postępowaniu odwoławczym usprawiedliwiający rzeczywistą wolę strony, dla konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowanie jako bezprzedmiotowego. Podkreślenia wymaga, że organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), gdyż dopiero całokształt materiału dowodowego daje organowi możliwość oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. W ten sposób realizowana jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), zgodnie z którą ocena dowodów winna opierać się na całokształcie materiału dowodowego i wynikać z jego wszechstronnej analizy. Ponadto w toku całego postępowania organy obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Organ odwoławczy błędnie ustalając stan faktyczny naruszył wskazane przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek tego zapadła wadliwa decyzja na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym kontekście zarzuty skargi były zasadne, aczkolwiek wyjaśnić trzeba, że podjęte w niniejszej sprawie decyzje nie uniemożliwiały skarżącej składania wniosków do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w toczącym się przed tym organem postępowaniu. Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, gdyż nie zachodziły w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy rozstrzygające niniejsze zgłoszenie procedowały na podstawie przepisów wyznaczających kompetencje organów architektoniczno – budowlanych, to jest art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast stwierdzone wady postępowania mogły doprowadzić jedynie do uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na to, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy jest uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku dotyczące kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do treści art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania w punkcie trzecim sentencji wyroku, obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego, postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Organ pierwszej instancji, stosownie do treści art. 65 k.p.a., po zwrocie akt administracyjnych przekaże pismo strony z dnia 22 lipca 2013 r. do organu właściwego – powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako wniosek o legalizację, zgodnie z jednoznacznie wyrażoną intencją strony skarżącej zarówno w odwołaniu jak i w niniejszej skardze do sądu.