II SA/Gd 537/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Użytkownik wieczysty nieruchomości położonej w G. przy ul. K., Spółdzielnia Mieszkaniowa wniósł o zatwierdzenie podziału działki nr [..], obręb [..] na działki nr [..] i [..]. Prezydent Miasta - decyzją z dnia 20 lutego 2017 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 2174 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości - działki nr [..], nr jedn. rej. [..], KW [..], stanowiącej własność Gminy Miasta, będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, wskazując, że wstępny projekt podziału został negatywnie zaopiniowany postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 3 lipca 2015 r., jako niezgodny z ustaleniami planu miejscowego nr [..]. Organ wskazał, że dzielona działka znajduje się – zgodnie z tym planem, w strefie 005-85, która w punkcie 6 wymienionej karty ma zapis "max i min. wielk. podz. - bez podziału". Plan miejscowy przewiduje zatem dla tego terenu zakaz podziałów wtórnych. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wskazując, że organ I instancji skupił się jedynie na stwierdzeniu zakazu podziału, nie wziął natomiast pod uwagę konieczności oceny zgodności podziału z planem miejscowym zarówno pod kątem przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Odwołująca się stwierdziła, że skoro wprowadzenie zakazu podziału nieruchomości w planie miejscowym jest niedopuszczalne to interpretowanie zapisu z punktu 6 odpowiedniej karty terenu planu w ten sposób, że wprowadza on zakaz podziału, jest pozbawione uzasadnienia prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 5 czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 93 ust. 4 i 5, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją. Kolegium stwierdziło, że z uwagi na związanie opinią wydaną na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.n. przy zatwierdzaniu podziału przyjąć należy, że negatywna opinia przesądza o odmowie zatwierdzenia podziału. Skoro teren określony we wstępnym projekcie podziału jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2002 r., nr XLIV/1327/2002 (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 16 poz. 375 z dnia 11 marca 2002 r.), według zapisów którego ustalony jest zakaz podziałów wtórnych oraz w sprawie podjęte zostało ostateczne postanowienie negatywnie opiniujące proponowany podział nieruchomości, to nie ma podstaw prawnych do zmiany zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem odwołującej się Spółdzielni, wskazującej na zgodność podziału z ustalonym w planie przeznaczeniem nieruchomości na cele garaży, w sytuacji, gdy w zapisach planu istnieje wyraźny zakaz podziałów wtórnych. W skardze na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 93 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, podkreślając, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 93 ust. 4 u.g.n. poprzez przyjęcie, że negatywna opinia o przedstawionym projekcie podziału przesądza o odmowie zatwierdzenia podziału. Opinia – zdaniem skarżącej, powołującej się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 51/09 - jest tylko pomocą przy rozstrzyganiu wniosku o podział, jednak nie zwalnia organu wydającego decyzję w przedmiocie podziału nieruchomości od dokonania własnej oceny, opartej na przesłankach podziału wskazanych w art. 93 u.g.n., zatem nie może przesądzać o rozstrzygnięciu w danej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej - podtrzymując skargę, podniósł dodatkowy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 ustawy 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.) – dalej: "u.s.m." poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że nieruchomość pozostająca mieniem spółdzielni mieszkaniowej może być podzielona niezależnie od istnienia bądź nieistnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących w dniu podjęcia zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 lutego 2017 r. o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości - działki nr [..], obręb [..], położonej w G. przy ul. K., stanowiącej własność Gminy Miasta, będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy art. 93 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z planem dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Bezsporne jest, że w sprawie przedmiotowego podziału zostało wydane na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.n. postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 3 lipca 2015 r., utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 listopada 2016 r., negatywnie opiniujące proponowany przez skarżącą projekt podziału. W postanowieniu tym wskazano na niezgodność przedstawionego projektu podziału z uchwałą Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2002 r., nr XLIV/1327/2002, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..]. Plan miejscowy w karcie terenu nr [..] dla terenu numer 005 (numer strefy 85), obejmującego działkę objętą projektem podziału, przewiduje następujące warunki urbanistyczne w zakresie maksymalnej i minimalnej wielkości podziałów: "bez podziału". Niewątpliwie zatem dla tego terenu plan miejscowy nie przewiduje możliwości dokonywania podziału nieruchomości. Jak wynika z zapisów dotyczących innych terenów na tej samej karcie, plan dopuszcza podziały tych nieruchomości, wprowadzając zapisy w brzmieniu: "bez nowych podziałów z wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej" (teren nr 003), "dla projektowanych wydzieleń maks. 700 m2, min. 400 m2" (teren nr 001). Zatem nie ma podstaw, aby zapis dotyczący terenu nr 005 (numer strefy 85) interpretować, jak to wskazuje strona skarżąca, jako świadczący o braku wprowadzenia ograniczeń w zakresie dokonywania podziału działek. Należy przy tym podkreślić, że zarzuty skarżącej dotyczące braku podstaw prawnych do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu podziałów nieruchomości, nie mogą być kierowane przeciwko zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, a zatem również przepisów prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy. Jeżeli natomiast strona skarżąca nie zgadza się z ustaleniami powyższego planu miejscowego, może skorzystać z prawa wniesienia skargi na te zapisy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.). Odnosząc się do zarzutu, w którym skarżąca kwestionowała pogląd o wiążącym charakterze postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości, Sąd miał na względzie, że wydanie powyższego postanowienia zamyka pierwszy etap postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Odpowiadając na pytanie, jaki jest cel wydania takiego postanowienia w toku postępowania podziałowego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu powołanej uchwały, że opinia odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero gdy istnieje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych. Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, postanowienie wydane w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n., tak jak przyjęto w zaskarżonej decyzji, wiąże co do zasady organ administracji w toku postępowania podziałowego. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 909/15 (LEX nr 2284742, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że dopóki pozostaje w obrocie prawnym postanowienie organu pozytywnie opiniujące podział nieruchomości, dopóty nie jest możliwa odmowa jej podziału z uwagi na sprzeczność z planem, na podstawie projektu podziału odpowiadającego projektowi opiniowanemu. Przeciwne stanowisko prowadziłoby bowiem ewidentnie do naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a. Nie budzi wątpliwości Sądu, że to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje odpowiednie zastosowanie w tej sprawie. Podobne stanowisko zawarte zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 117/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), który stwierdził – przywołując jednocześnie analogiczny pogląd zawarty w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 78/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 553/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), że skoro postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., stanowi etap postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości, to organ zatwierdzający podział jest związany opinią o podziale. Oznacza to, że treść tego postanowienia przesądza o rozstrzygnięciu sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, negatywna zaś przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji - związany ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 listopada 2016 r., utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 3 lipca 2015 r., który stwierdził niezgodność wstępnego projektu podziału z prawem miejscowym, prawidłowo odmówił zatem zatwierdzenia tego podziału, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, przy zastosowaniu prawidłowej wykładni art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. Podniesiony na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 u.s.m. był bezzasadny. Zgodnie z tym przepisem, który ma charakter przepisu przejściowego, podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; przepis art. 95 pkt 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Przepis ten należy odczytywać zarówno w związku z treścią art. 40, jak i art. 41 ust. 1 u.s.m. W świetle tego ostatniego przepisu po wejściu ustawy w życie spółdzielnia jest obowiązana: 1) wystąpić z wnioskiem do właściwego organu w sprawie połączenia lub podziału nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni, o których mowa w art. 40; 2) podjąć czynności związane z rozgraniczeniem oraz połączeniem nieruchomości, a także ewidencją gruntów i budynków, jeżeli bez tych czynności oznaczenie przedmiotu odrębnej własności lokali położonych w obrębie nieruchomości innych niż te, o których mowa w art. 35, byłoby niemożliwe albo działka wydzielona pod budynkiem lub budynkami nie spełniałaby wymogów przewidzianych dla działek budowlanych. Z powyższego wynika, że podział nieruchomości niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy jest to niezbędne do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni, a jednocześnie wymienionych w art. 40 u.s.m. Jak natomiast wynika z art. 40 u.s.m., spółdzielnia pozostaje właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości i użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym gruntu w takim zakresie, w jakim nie narusza to przysługującej członkom i właścicielom lokali niebędącym członkami spółdzielni odrębnej własności lokali lub praw z nią związanych. W szczególności mieniem spółdzielni pozostają: 1) nieruchomości służące prowadzeniu przez spółdzielnię działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej, usługowej, społecznej, oświatowo-kulturalnej, administracyjnej i innej, zabudowane budynkami i innymi urządzeniami; 2) nieruchomości zabudowane urządzeniami infrastruktury technicznej, w tym urządzeniami i sieciami technicznego uzbrojenia terenu związanymi z funkcjonowaniem budynków lub osiedli, z zastrzeżeniem art. 49 Kodeksu cywilnego; 3) nieruchomości niezabudowane. Z treści wniosku o zatwierdzenie podziału działki nr [..] przy ul. K. w G. wynika, że skarżąca chce dokonać podziału tej działki w celu realizacji wniosków członków Spółdzielni o wyodrębnienie własności garaży. Zatem nie ma podstaw, aby zakwalifikować przedmiotową nieruchomość do którejkolwiek z kategorii wymienionych w art. 40 u.s.m., a tym samym brak było podstaw do odstąpienia od badania w tej sprawie zgodności projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym dodać, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca nie powoływała się na ww. przepisy u.s.m. i nie wywodziła, że chce dokonać podziału przedmiotowej nieruchomości na ich podstawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.