II SA/Gd 557/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2012 r. nr [...]. M. W. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 września 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 11 kwietnia 2011 r. Starosta S., wskazując na przepisy art. 83 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 90 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.), zezwolił Gminie U. na wycięcie łącznie 50 sztuk drzew gatunku olcha z terenu działki nr [...] (obr. G.) w terminie do 30 października 2011 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że działka stanowi własność Gminy U., drzewa rosną w korycie rowu melioracyjnego znajdującego się na tej działce, a pnie tych drzew tworzą przeszkodę w swobodnym odpływie wód, opadające natomiast w okresie jesiennym liście zanieczyszczają dodatkowo koryto. Organ stwierdził, że w jego ocenie zadrzewienia w sposób istotny zaburzają prawidłowe stosunki hydrologiczne na działce i przyległym do niej terenie. Jednocześnie jak wynika z treści tej decyzji organ odstąpił od pobrania opłaty związanej z usunięciem drzew na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 13 ustawy o ochronie przyrody zgodnie z którym nie pobiera się opłat, jeżeli usunięcie jest związane z regulacją i utrzymaniem koryt cieków naturalnych, wykonywaniem i utrzymaniem urządzeń wodnych służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz ochronie przeciwpowodziowej w zakresie niezbędnym do wykonania i utrzymania tych urządzeń. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła skarżąca - właścicielka działki nr [...] przylegającej bezpośrednio do działki nr [...] stanowiącej rów melioracyjny, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. Skarżąca zaprzeczyła okolicznościom podanym we wniosku Wójta Gminy U., że drzewa były powodem niedrożności rowu i powodowały podtapianie okolicznych gruntów rolnych. Zarzuciła, że organ niewłaściwie zbadał podaną przez wnioskodawcę przyczynę wycinki drzew. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 61 a § 1 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Jak wynika z uzasadnienia Kolegium uznało, że skarżącej nie przysługuje legitymacja do zainicjowania postępowania nieważnościowego z tego względu, że nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Kolegium wyjaśniło, że legitymację tą posiada podmiot, który twierdzi że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Skarżąca nie była ani stroną postępowania zwykłego, ani nie jest właścicielką, bądź posiadaczką działki na której rosły drzewa objęte pozwoleniem. Fakt graniczenia nieruchomości skarżącej z rowem melioracyjnym nie uzasadniał jej interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, natomiast kwestie poruszane przez skarżącą w jej pismach, odnoszące się do zalewania jej nieruchomości przez właścicieli działek sąsiednich, powinny być przedmiotem rozpatrzenia w trybie art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2012 r., poz. 145 ze zm.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła wadliwą ocenę jej interesu prawnego w sprawie. Argumentowała, że interes ten wynika z faktu sąsiedztwa jej nieruchomości z rowem melioracyjnym oraz z korzystnego oddziaływania rosnących drzew na pracę rowu i terenów doń przyległych. Utrzymując w mocy wydane postanowienie Kolegium w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 2012 r. dodatkowo, odwołując się do treści art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wywiodło, że katalog osób, którym przysługuje prawo do ubiegania się o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew jest ograniczony wyłącznie do posiadacza nieruchomości i jej właściciela i nie obejmuje właściciela nieruchomości sąsiedniej. Wyraziło pogląd, że skarżącej przysługuje interes wyłącznie faktyczny, gdyż nie znajduje on oparcia w żadnej normie prawa materialnego. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że nie dopatrzyło się również podstaw uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nieważności zezwolenia Starosty S. W skardze, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu skarżąca zwróciła uwagę, że zaprezentowana przez organ wykładnia przepisów ustawy o ochronie przyrody jest niezgodna z Konstytucją, narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Wyraziła pogląd, że w takiej sytuacji wydawanie decyzji pozostaje całkowicie poza kontrolą społeczną, co sprzyja nadużyciom prawa. Podniosła, że jej interes prawny wynika nie tylko z potrzeby kontroli społecznej, ale także z faktu bezpośredniego sąsiedztwa i posiadania działki w strefie, jak określiła, oddziaływania drzew, których dotyczyła kwestionowana decyzja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 781/12 tut. Sąd oddalił skargę, podzielając w całości argumentację organu. W wyniku wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. uchylił powyższy wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia wyroku, jak wynika z uzasadnienia orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, było uznanie zasadności zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do pozbawienia skarżącej możności obrony jej praw przez nieodroczenie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku na wniosek skarżącej umotywowany złożeniem wniosku o zmianę pełnomocnika z urzędu. Stwierdzając zaistnienie wady nieważnościowej określonej w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął stanowiska w odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej związanych z oceną przez Sąd I instancji prawidłowości wydanych przez Kolegium postanowień. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organ bowiem wadliwie przyjął, że podmiot, który nie jest właścicielem lub posiadaczem nieruchomości na której rosną drzewa objęte decyzją zezwalającą na ich usunięcie nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, a w konsekwencji niezasadnie podjął rozstrzygniecie przewidziane w art. 61 a § 1 kpa. Artykuł 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie wyjaśniono, że interes prawny w postępowaniach nadzwyczajnych oceniany jest na innych zasadach niż w postępowaniach zwykłych. Chodzi o to, że w postępowaniu nadzwyczajnym przymiot strony może posiadać również podmiot, który nie legitymował się interesem prawnym w postępowaniu zwykłym, bądź też taki interes posiadał, lecz błędnie nie został uznany przez organ za stronę tego postępowania. Zatem sam fakt nie brania udziału skarżącej w postępowaniu zwykłym nie mógł mieć decydującego znaczenia dla oceny jej interesu prawnego. Dodatkowo powołany na uzasadnienie stanowiska organu o braku interesu prawnego skarżącej art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje wyłącznie kto jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na wycięcie drzew, nie określa natomiast kręgu podmiotów mających interes prawny. Rzeczywiście przyjmuje się, że co do zasady stroną postępowania o zezwolenie na wycięcie drzew jest wyłącznie właściciel nieruchomości na której one rosną, gdyż z punktu widzenia właściciela nieruchomości sąsiedniej lub innych osób trudno wywieść ich prawa lub obowiązki, których takie postępowanie w ogóle może dotyczyć. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu zwykłym tylko właściciel lub posiadacz nieruchomości mogą być stronami. Takie rozumienie omawianego przepisu jest nieuprawnione. Wywodzenie ponadto z niego, że stroną postępowania nieważnościowego jest tylko właściciel lub posiadacz nieruchomości na której rosną drzewa objęte kwestionowaną decyzją jest tym bardziej niewłaściwe. Stroną w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem podmiot, którego praw lub obowiązków mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej sprawie, oceniając interes skarżącej w domaganiu się uruchomienia postępowania nadzwyczajnego organ całkowicie pominął okoliczności wynikające z akt sprawy, w szczególności zawarte w treści decyzji z dnia 11 kwietnia 2011 r. dotyczące funkcji jaką pełni działka stanowiąca własność Gminy U. dla sąsiednich nieruchomości, jak również okoliczności, które legły u podstaw wydania zezwolenia na wycinkę drzew. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że działka nr [...] jest rowem melioracyjnym, a wycinka drzew podyktowana była koniecznością udrożnienia rowu w celu umożliwienia swobodnego spływu wód. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji stwierdzono, że "zadrzewienia w sposób istotny zaburzają prawidłowe stosunki hydrologiczne na przedmiotowej działce oraz przyległym do niej terenie". Nie ulega wątpliwości, że ten przyległy teren, o którym mowa w kwestionowanej decyzji, mógł odnosić się również do nieruchomości skarżącej graniczącej bezpośrednio z działką nr [...]. Organ nie zweryfikował bowiem twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym skarżąca wskazywała: "Nietrudno zauważyć, że drzewa rosły w bezpośrednim sąsiedztwie mojej nieruchomości rolnej, na odcinku bezpośrednio graniczącym z moją działką rolną nr [...] i chociażby z samego tego faktu byłam i wybitnie jestem stroną postępowania. (...) Chyba nie muszę kolejny raz powtarzać, jaką nieocenioną, użyteczną rolę drzewa te pełniły dla mojego gospodarstwa czy gospodarstw sąsiednich i podkreślanie naszego (mojego i kilku innych rolników) interesu prawnego uznałam za zbyteczne (...). Nieruchomości rolne, znajdujące się w obszarze oddziaływania drzew, zwłaszcza moja działka nr [...] i [...] stanowią wybitnie przesłankę do rozszerzenia kręgu stron". Organ tych okoliczności w żaden sposób nie zweryfikował. Ponadto nie zwrócił uwagi na fakt, że działka nr [...] na której rosną czy też rosły drzewa objęte kwestionowaną decyzją jest rowem melioracyjnym. Taki rów należy bowiem do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019), których utrzymanie zgodnie z art. 77 ust. 1 tej ustawy należy do zainteresowanych właścicieli gruntów. Występując o wydanie pozwolenia na wycinkę drzew Gmina powołała się właśnie na powinność realizacji ciążącego na niej obowiązku o którym mowa w art. 77 ust. 1 Prawa wodnego. Wyjaśnić należy, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami (art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Przy planowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń melioracji wodnych, podstawowych i szczegółowych, należy kierować się potrzebą zachowania zróżnicowanych biocenoz polnych i łąkowych (art. 70 ust 4 ustawy Prawo wodne). Do urządzeń melioracji wodnych znajduje zastosowanie przepis art. 63 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym przy projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych należy kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zachowaniem dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust 1 ustawy Prawo wodne). Z powyższego wynika, że dla oceny interesu prawnego skarżącej nie było wystarczające odwołanie się do treści przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i ustalenie, że skarżąca nie jest właścicielką lub posiadaczką działki na której rosły drzewa objęte kwestionowaną decyzją. Organ powinien był dokonać szczegółowych ustaleń w zakresie badania interesu prawnego skarżącej i ocenić czy nie znajdował on podstawy w treści innych niż art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przepisów, w tym zwłaszcza w przepisach prawa cywilnego lub Prawa wodnego właśnie z uwagi na sąsiedztwo nieruchomości skarżącej z terenem działki nr [...] i okoliczność, że działka ta stanowi rów melioracyjny. Podkreślenia wymaga także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle przepisu art. 61 a § 1 kpa, który stanowił podstawę zaskarżonego postanowienia wskazuje się, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, ze wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postepowania (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2014 r. w sprawie II OSK 150/13, Lex nr 1511178 i wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. w sprawie II OSK 1045/13 Lex nr 1592116). Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że organ nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Starosty S. z dnia 11 kwietnia 2011 r. Brak interesu prawnego skarżącej nie był bowiem oczywisty, a wręcz przeciwnie budził wątpliwości i wymagał oceny w ramach postępowania wyjaśniającego. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe uwagi i rozważania Sądu. Z powyższych względów, uznając że organ naruszył przepisy art. 28 kpa oraz art. 61 a § 1 kpa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wydane w sprawie postanowienia.