II SA/Gd 573/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga R. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2017 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 23 sierpnia 2016 r. skarżący złożyli w Urzędzie Miejskim wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr [..], położonej w obrębie ewidencyjnym C., gmina B. Burmistrz - decyzją z dnia 6 grudnia 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 63 ust. 2 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) – w skrócie jako "ustawa", odmówił skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla zaplanowanej przez nich inwestycji. Uzasadniając wydaną decyzję Burmistrz wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) – w skrócie jako "rozporządzenie", dla działki nr [..] wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 punkty do 1 do 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 150 m, gdyż szerokość frontu działki, z którego odbywać się będzie wjazd na działkę, wynosi 50 m. Z przeprowadzonej analizy wynika zaś, że planowana inwestycja - polegająca na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr [..], obręb ewidencyjny C., gmina B., nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ze względu na brak kontynuacji funkcji, a tym samym brak możliwości ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na znajdujących się w obszarze analizowanym zabudowanych działkach, posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej, występuje bowiem jedynie zabudowa zagrodowa (budynek mieszkalny oraz zabudowa gospodarcza). W obszarze analizowanym nie występuje natomiast zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W związku z tym, jak stwierdził Burmistrz, nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od decyzji Burmistrza skarżący wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ich ocenie, interpretacja tego przepisu pozwala bowiem na zgodne z prawem podjęcie pozytywnej decyzji zezwalającej na wnioskowaną inwestycję, gdyż każdy następny budynek będzie mógł być analizowany w stosunku do budynku, który oni zamierzają wybudować, a od czegoś trzeba zacząć. Ponadto skarżący uważają, że zaskarżalna decyzja ogranicza ich prawo własności i prawo do dysponowania nieruchomością gruntową według ich własnych i coraz większych potrzeb z uwagi na rozwojową rodzinę, a tym samym narusza ich prawa obywatelskie. Skarżący zauważyli jednocześnie, że mapy stanowiące załączniki do wydanej decyzji (mapa ewidencyjna w skali 1:5000 i w skali 1:1000) zostały pobrane z zasobów geodezyjnych w dniu 20 lipca 2016 r., a więc na miesiąc przed złożeniem przez nich wniosku. Dlatego też uważają, że Burmistrz podchodzi do tej sprawy w sposób rutynowy, z góry przesądzając odmowę a analiza funkcji sporządzona została na podstawie przygotowanego wzoru. W toku postępowania odwoławczego do akt sprawy wpłynęło pismo mgr inż. arch. E. D., autorki analizy, w którym wskazała ona, że przeprowadzona analiza wykazała, że na zabudowanych działkach, posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej w obszarze analizowanym co działka objęta wnioskiem, występuje jedynie zabudowa zagrodowa (budynek mieszkalny oraz zabudowa gospodarcza, w tym inwentarska związana z produkcją rolną). Wizja w terenie oraz informacje uzyskane w Urzędzie oraz na stronie internetowej e-mapa pozwoliły jej ponadto ustalić, że wnioskodawca nie jest rolnikiem i nie posiada gospodarstwa rolnego, jak i nie zamierza realizować inwestycji związanej z gospodarstwem rolnym. Wyjaśniła nadto, że na załączonej do wniosku mapie w skali 1:1000 nie było możliwe wyznaczenie całego obszaru analizowanego, w związku z czym we własnym zakresie uzyskała dodatkową kopię mapy z Urzędu w skali 1:5000, tak aby nie narażać wnioskodawców na dodatkowe koszty. Podkreśliła również, że zabudowa istniejąca w okolicy działki nr [..], obręb C. jest ściśle powiązana z charakterem terenu, który ma funkcję rolną i który jest znacznie oddalony od zwartej zabudowy wsi C. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 6 grudnia 2016 r. uznając, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, wyciągnął z niego logiczne wnioski i zastosował właściwą podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadniając zajęte stanowisko Kolegium oceniło, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż planowana inwestycja - polegająca na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr [..], obręb C., gmina B., nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ze względu na brak kontynuacji funkcji. Jak ustaliło bowiem Kolegium, na podstawie sporządzonej w tej sprawie analizy oraz danymi ewidencyjnymi zawartymi na witrynie internetowej [..], prowadzonej przez powiat c., na nieruchomościach leżących w sąsiedztwie działki nr [..], obręb C. istnieje jedynie zabudowa zagrodowa, a na działce nr [..] - budynek oznaczony symbolem "i", a więc inny budynek niemieszkalny. Kolegium zaznaczyło przy tym, że w rozpatrywanym przypadku bezzasadnym byłoby rozszerzanie obszaru analizowanego, ponieważ na innych nieruchomościach znajdujących się w okolicy działki nr [..], obręb C., również znajduje się tylko zabudowa zagrodowa, a nie zabudowa mieszkaniowa. Na podstawie powszechnie dostępnych danych zawartych na witrynie internetowej [..] Kolegium potwierdziło również fakt, że działka objęta wnioskiem znajduje się w dalszej odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej miejscowości C. (leżącej na północny wschód od działki nr [..]) i miejscowości W. (leżącej na południowy zachód od działki nr [..]). Kolegium wyjaśniło nadto, że zabudowa zagrodowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przez zabudowę zagrodową rozumieć bowiem należy zespół budynków obejmujący dom mieszkalny oraz - związane z produkcją rolną - zabudowania gospodarskie. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa stanowi zatem szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), jednak zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej nieruchomości wiązałaby się z wprowadzeniem nowej funkcji na obszarze, na którym obecnie prowadzona jest tylko działalność rolnicza, a tym samym nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych tam, gdzie tych standardów nie ma. Dlatego też wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zaplanowanej inwestycji nie jest możliwe. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło zaś, że prawo własności nie ma charakteru nieograniczonego, o czym stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Jednym z przejawów ograniczenia prawa własności w drodze ustawy jest wprowadzenie do porządku prawnego art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Kolegium zauważyło przy tym, że z elektronicznego odpisu księgi wieczystej nr [..] wynika, że J. C. stała się właścicielką działki nr [..], obręb C. dopiero w dniu 16 grudnia 2016 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Dalej Kolegium wskazało, że celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest między innymi przeciwdziałanie nieuzasadnionemu dokonywaniu zmian w funkcji zagospodarowania terenu. Dlatego też powyższa ustawa nie może być interpretowana w ten sposób, że zgodnym z jej treścią jest wprowadzenie na tereny rolne nowej funkcji mieszkaniowej, tak aby w przyszłości mogło dojść do powstania nowej zabudowy o tym charakterze, a tym samym poszerzenia nierolniczego przeznaczenia okolicznych terenów. Kolegium wyjaśniło również, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, a więc co do zasady na mapie o skali 1:500 lub 1:1000, a nie - jak to uczyniono w niniejszej sprawie - na kopii mapy o skali 1:5000. Uchybienie to, w ocenie Kolegium, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, zaś samodzielne uzyskanie kopii mapy przez architekt sporządzającą projekt decyzji jedynie przyczyniło się do ograniczenia kosztów po stronie wnioskodawców. Dzięki temu nie byli oni wzywani do przedłożenia mapy, na której możliwe byłoby naniesienie granic obszaru analizowanego. Kolegium wskazało także, że prawidłowości ustaleń organu I instancji nie podważa również fakt, że na uzyskanym przez architekt wydruku mapy w skali 1:5000 widnieje data 20 lipca 2016 r., przypadająca przed złożeniem przez skarżących wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dodało nadto, że druga mapa (stanowiąca załącznik do decyzji, sporządzona w prawidłowej skali 1:000) została złożona przez strony wraz z wnioskiem, co wynika z akt sprawy. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagali się uchylenia powyższej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 6 grudnia 2016 r. podnosząc, że decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, a także z naruszeniem przepisów rozporządzenia, z uwagi na sposób podejścia do analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. i w konsekwencji z naruszeniem art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący przytoczyli tożsamą argumentację co w odwołaniu od decyzji Burmistrza z dnia 6 grudnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy warunki mają charakter obligatoryjny i łączny. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest zatem jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tych przepisach warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451). Tym samym, niespełnienie jednego ze wskazanych warunków (przesłanek) czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym i prowadzi do odmowy ustalenia warunków zabudowy (zob. A. Plucińska – Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydanie II, WK 2016 r.). Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że zaplanowana przez skarżących na terenie działki nr [..], obręb C. inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy a tym samym nie jest możliwe ustalenie dla niej warunków zabudowy. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika bowiem, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 946/04, LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają też zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W niniejszej sprawie skarżący, we wniosku z dnia 23 sierpnia 2016 r., zwrócili się do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego (jednokondygnacyjnego z poddaszem użytkowym) wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi. Tymczasem, jak wynika z niewadliwych ustaleń poczynionych przez organy obu instancji, w wyznaczonym dla potrzeb niniejszej sprawy (zgodnie z wymogiem § 3 ust. 2 rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem) obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej, czego zresztą skarżący nie kwestionują. Ze sporządzonej dla potrzeb tej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wypisu z rejestru gruntów załączonego do wniosku wynika bowiem, że działka nr [..], na której miałaby zostać zrealizowana planowana inwestycja, jest działką rolną, na działce tej znajduje się zabudowa zagrodowa, jak ustaliło Kolegium – budynek niemieszkalny. Pozostałe działki w obszarze analizowanym są rozległe, w większości niezabudowane, użytkowane rolniczo lub pokryte lasem, zabudowa jest nieliczna i rozproszona. Na zabudowanych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem, występuje jedynie zabudowa zagrodowa (działki zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz zespołem zabudowy gospodarczej). Należy również podkreślić, że skarżący nie kwestionowali ustaleń organów, że w obszarze analizowanym znajduje się tylko zabudowa zagrodowa, brak jest natomiast zabudowy mieszkaniowej. Jak wynika bowiem z pism skarżących, chcieliby oni aby ich budynek był pierwszym budynkiem mieszkalnym w tej okolicy i wyznaczał parametry dla następnych budynków tego typu. Co, jak słusznie przyjęły organy, nie jest możliwe w świetle treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo uzasadniło przy tym brak potrzeby rozszerzania granic obszaru analizowanego wskazując, że na innych nieruchomościach znajdujących się w okolicy działki nr [..] (ale już poza obszarem analizowanym) również znajduje się jedynie zabudowa zagrodowa a nie zabudowa mieszkaniowa. Ponadto, jak ustaliło Kolegium, działka objęta wnioskiem znajduje się w dalszej odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej miejscowości C. (leżącej na północny wschód od działki nr [..]) i miejscowości W. (leżącej na południowy zachód od działki nr [..]). Zasadnie zatem organy uznały, że zaplanowana przez skarżących inwestycja nie stworzyłaby harmonijnej całości z zabudową zagrodową już istniejącą w obszarze analizowanym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, że zabudowa zagrodowa stanowi inny - szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy mieszkaniowej, np. jednorodzinnej czy też wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczeni.nsa.gov.pl). Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy. Jednak zabudowa zagrodowa to, jak słusznie definiuje się np. w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym zabudowa jednorodzinna (mieszkalna) nie może być jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza wprawdzie tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Poszczególne parametry zabudowy zagrodowej nie nawiązują natomiast do parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1079/07; z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 951/12; z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 316/13 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentem przemawiającym za uznaniem, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, jest także fakt, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Na terenach rolnych winna zatem powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 333/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w tej sprawie, które uznały, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej w obszarze zabudowy zagrodowej, nie stanowiłoby przejawu kształtowania ładu przestrzennego, lecz wprost przeciwnie, skutkowałoby jego zakłóceniem. Stanowiłoby bowiem wyłom w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących, co z kolei naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wobec braku spełnienia w przypadku projektowanej inwestycji przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy orzeczoną w niniejszej sprawie odmowę ustalenia warunków zabudowy uznać należy zatem za prawidłową. Sąd wyjaśnia przy tym, że zarówno art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie dają takiej możliwości, aby właściciel nieruchomości - powołując się na prawo własności i zasadę wolności zagospodarowania terenu - mógł skutecznie żądać ustalenia zagospodarowania działki zgodnie z jego zamiarem, w sytuacji gdy prowadziłoby to do zmiany istniejącego ładu przestrzennego. Przepis art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy wskazuje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych kształtujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459) stanowiącym, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących należy wyjaśnić, że załączenie - do wydanej przez Burmistrza decyzji - mapy w innej skali, niż wynika to z wymogów, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie mogło stanowić podstawy do podważenia dokonanej przez organ oceny. Dołączona do decyzji mapa w skali 1:5000 jest bowiem czytelna i pozwala na dokonanie analizy terenu, który się na niej znajduje. Co więcej, do decyzji załączono także mapę we właściwej skali, przewidzianej ww. przepisem, czyli w skali 1:1000, która jednak - jak wyjaśnił autor analizy, nie pozwalała na wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego. Należy także dodać, że obie mapy zostały wykorzystane do analizy, z której w sposób bezsporny w tej sprawie wynika charakter zagrodowy zabudowy sąsiedniej, objętej obszarem analizowanym. Również sporządzenie wydruków tych map w dniu 20 lipca 2016 r. tj. na miesiąc przed złożeniem przez skarżących wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie mogło mieć wpływu na dokonaną ocenę. Skarżący nie zarzucali bowiem aby powyższe mapy były nieaktualne, a dodatkowo aktualny stan zagospodarowania działek objętych analizą potwierdziło Kolegium, przeprowadzając dowód z danymi ewidencyjnymi zawartymi na witrynie internetowej [..], prowadzonej przez powiat. Rozstrzygnięcie organów o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy było zatem prawidłowe i - wbrew temu co wywodzą skarżący, poprzedzone zostało dokładnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla jego podjęcia (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stanowisko organów zostało także - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. – prawidłowo uzasadnione. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny sprawy oraz wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem właściwych przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2017 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza z dnia 6 grudnia 2016 r. są zgodne z prawem, a zatem skarga była niezasadna. Z tej przyczyny Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).