II SA/Gd 589/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2025 r. nr SKO Gd/3358/24 w przedmiocie przywrócenia terminu w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. A. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 12 kwietnia 2024 r. nr GP.6725.1.3.2023.JS Wójt Gminy Kolbudy ustalił A. J. opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości L., gmina K., stanowiącej działkę nr [...] na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższą decyzję doręczono pełnomocnikowi strony – M.J. – w dniu 24 kwietnia 2024 r. W dniu 20 czerwca 2024 r. M. J. złożył wniosek datowany 19 czerwca 2024 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji wskazując, że decyzję doręczono, ale zaginęła i nie było możliwości złożenia odwołania. Postanowieniem z 2 czerwca 2025 r. sygn. akt SKO Gd/3358/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odmówiło przywrócenia terminu. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w związku z brakiem ustawowego katalogu przesłanek do przywrócenia terminu, opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy podmiot ten działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej. Przy ocenie tej przesłanki należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Okolicznością wskazującą na brak winy osoby zainteresowanej w niedochowaniu terminu są m.in. takie okoliczności faktyczne, jak przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Tymczasem przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz powinny trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej lub co najmniej w ostatnim dniu tego terminu. Osoby, które wnoszą o przywrócenie terminu zobowiązane są uprawdopodobnić, że uchybienie terminu spowodowane było wymienionymi powyżej, niezależnymi od strony okolicznościami. Zdaniem Kolegium, zaginięcie decyzji nie stanowi przyczyny uzasadniającej przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Niezależnie zaś od powyższego Kolegium nie mogło przywrócić terminu do złożenia odwołania, gdyż wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu nie złożono odwołania w myśl art. 59 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na powyższe postanowienie M. J. poinformował o złożeniu wniosku do Wójta Gminy Kolbudy o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Wobec braku pełnomocnictwa M. J. pismem z 12 listopada 2025 r. A. J. podtrzymała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 czerwca 2025 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia Skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Kolbudy z 12 kwietnia 2024 r. w sprawie opłaty planistycznej. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 58 i 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a. Zgodnie z powyższym, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3). O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie (art. 59 § 1). O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2). Należy wyjaśnić, że zasadą jest, iż czynność dokonana z uchybieniem terminu jest bezskuteczna prawnie. Jednakże z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że w przypadku uchybienia terminowi (procesowemu) strona może wnieść o jego przywrócenie, a organ przywróci ten termin, o ile zostały spełnione trzy przesłanki, tj. ten, który uchybił terminowi (strona, jej pełnomocnik) musi uprawdopodobnić, że naruszenie terminu nastąpiło bez jego winy; wniosek musi zostać złożony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, a razem z wnioskiem o przywrócenie terminu należy dokonać czynności, co do której uchybiono terminowi. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie poza sporem jest, że decyzja Wójta Gminy Kolbudy z 12 kwietnia 2024 r. w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, której adresatem jest Skarżąca A. J. – reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez małżonka M. J. – została skutecznie doręczona, a odebrał ją pełnomocnik Skarżącej w dniu 24 kwietnia 2024 r. (vide: akta administracyjne organu I instancji). Skutkiem doręczenia był początek biegu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Ostatnim dniem tego terminu był 8 maja 2024 r. W dniu 8 maja 2024 r. pełnomocnik Skarżącej nadał wniosek o wydanie duplikatu ww. decyzji z uwagi na jej zaginięcie. Przesyłkę doręczono pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 22 maja 2024 r. (vide: akta administracyjne organu I instancji). W dniu 29 kwietnia 2024 r. pełnomocnik Skarżącej złożył wniosek o poświadczenie zgodności odpisu. W dniu 17 czerwca 2024 r. doręczono pełnomocnikowi Skarżącej odpowiedź informującą o warunkach uzyskania poświadczenia. Z kolei w dniu 20 czerwca 2024 r. do Urzędu Gminy Kolbudy wpłynął wniosek pełnomocnika Skarżącej z 19 czerwca 2024 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w którym stwierdzono wprost: "Nadmieniam że decyzja została doręczona, ale zaginęła i nie było możliwości odwołania." Przekładając powyższe na warunki, jakie należy spełnić aby przywrócenie terminu było możliwe, należy wskazać, że kryterium braku winy - jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu - wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy strona nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (zob. wyrok NSA z 4 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1388/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w pełni podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż jakakolwiek postać niedbalstwa strony wyklucza przywrócenie terminu, zaś o braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (zob. np. wyrok NSA z 3 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 3280/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne i szczególnie wymaga podkreślenia na gruncie niniejszej sprawy, przesłankę braku winy w uchybieniu terminu należy odnosić także do winy osób trzecich upoważnionych przez stronę do dokonywania w jej imieniu określonych czynności w postępowaniu. Nie jest okolicznością usprawiedliwiającą opóźnienie w dokonaniu czynności sytuacja, w której pełnomocnik nie poinformował mocodawcy o doręczeniu mu decyzji administracyjnej, której adresatem jest mocodawca, wskutek czego ten ostatni nie mógł w terminie odwołać się od tego aktu. Brak kontaktu pełnomocnika z mocodawcą, brak porozumienia między nimi, podobnie jak i wszelkie inne okoliczności związane z realizacją stosunku wewnętrznego pełnomocnictwa (tzn. relacje między mocodawcą i pełnomocnikiem) pozostają bowiem bez wpływu na bieg terminów. Czynności przedsięwzięte przez pełnomocnika w granicach umocowania, jego działania i zaniechania w tym zakresie wywołują skutki bezpośrednio dla mocodawcy (zob. wyrok NSA z 10 października 2025 r. sygn. akt I OSK 2756/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko orzecznictwa, w pełni aprobowane przez skład orzekający, wskazuje w niebudzący wątpliwości sposób, że instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy i może skutkować przywróceniem terminu, któremu strona uchybiła tylko wówczas, gdy strona (jej pełnomocnik) dołożyli należytej staranności. Rozstrzygając w sprawie możliwości przywrócenia uchybionego terminu organ ocenia, czy rodzaj i charakter podjętych przez wnioskodawcę działań może świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu. Przy czym uprawdopodobnienie istnienia przesłanki braku winy jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie (zob. postanowienie NSA z 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II FZ 422/09, orzeczenia.nsa.gov.pl, który co prawda odnosi się do przywrócenia terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale z uwagi na tożsame przesłanki przywrócenia uchybionego terminu może mieć zastosowanie również do tej instytucji na gruncie postępowania administracyjnego). Brak winy w uchybieniu terminu w kontekście badania zasadności jego przywrócenia winien być oceniany przez pryzmat wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o własne interesy, biorąc przy tym pod uwagę także uchybienia spowodowane nawet lekkim niedbalstwem. Na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca była reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika, któremu skutecznie doręczono decyzję organu I instancji. Powodem uchybienia terminowi do wniesienia odwołania było "zaginięcie decyzji", na co wskazał pełnomocnik Skarżącej zarówno we wniosku z 8 maja 2024 r. o duplikat decyzji (k. 15 akt organu I instancji), jak i we wniosku z 19 czerwca 2024 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (k. 4 akt organu II instancji). Pomijając kwestię, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, gdyż wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.), pełnomocnik Skarżącej w żaden sposób nie umotywował swojego braku winy i nawet nie podjął próby wyjaśnienia okoliczności zaginięcia decyzji. Co więcej, we wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik Skarżącej nie wskazał na podjęcie jakichkolwiek czynności zmierzających do wniesienia odwołania w terminie. Nie można bowiem uznać, że chęć pozyskania duplikatu uprzednio doręczonej decyzji (i to w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania) jest tego rodzaju czynnością w sytuacji, gdy jej brak nie stanowił przeszkody do wniesienia środka zaskarżenia od takiej decyzji. W konsekwencji Sąd uznał, że nie dochowując terminu do wniesienia odwołania pełnomocnik Skarżącej nie uczynił tego bez własnej winy, co stanowi o naruszeniu art. 58 § 1 k.p.a. i niespełnieniu pierwszej przesłanki przywrócenia terminu. Niezależnie od niespełnienia powyższej przesłanki należy również wskazać, że od 24 kwietnia 2024 r. (tj. dnia prawidłowego i niekwestionowanego doręczenia spornej decyzji) pełnomocnik Skarżącej miał wiedzę o istnieniu decyzji organu I instancji, a zatem o skutkach jej wydania, czyli o możliwości jej zaskarżenia bądź, w przypadku jej uostatecznienia, o konieczności uiszczenia opłaty planistycznej. Do dnia 8 maja 2024 r. włącznie biegł termin do wniesienia odwołania. Po bezskutecznym upływie ww. terminu, tj. od dnia 9 maja 2024 r. włącznie, Skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, którego bieg zakończył się. Wniosek taki pełnomocnik Skarżącej złożył jednakże dopiero w dniu 19 czerwca 2024 r., a więc po niespełna dwóch miesiącach od dnia doręczenia decyzji organu I instancji i po ponad miesiącu, od momentu kiedy wniosek taki mógł być złożony w świetle prawa. Zatem należy uznać, że wniosek pełnomocnika Skarżącej jest spóźniony i nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 58 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., bowiem został złożony po terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ponadto, do wniosku o przywrócenie terminu nie dołączono odwołania (vide: k. nr 4, akta organu II instancji), a zatem nie dopełniono czynności, dla której określony był termin, co narusza art. 58 § 2 zdanie drugie k.p.a. Reasumując, Kolegium zasadnie uznało, że wniosek pełnomocnika Skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie zasługiwał na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.