II SA/Gd 60/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Z. i E. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga E. Z. i J. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 28 listopada 2016 nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 30 września 2016 r. nr [..], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił skarżącym zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budowy obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem (na stopach betonowych) o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, dwukondygnacyjnego o wymiarach 7,00 m x 5,00 m wraz z podłączonym zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości płynne, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym O. gmina W. Uzasadniając wydane postanowienie, organ wyjaśnił, że ewentualna zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. i tym samym ewentualna zmiana obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O. – nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia przez inny organ zależy rozpatrzenie sprawy samowolnej zabudowy rzeczonej działki. Nadto organ pouczył, że na postanowienie to służy zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na postanowienie to skarżący wnieśli zażalenie, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 28 listopada 2016 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez J. i E. Z., wskazując w jego uzasadnieniu, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, a błędne pouczenie strony o przysługującym prawie do złożenia zażalenia nie może mieć wpływu na ocenę jego dopuszczalności. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia zarzucając, że wydane zostało ono z naruszeniem art. 101 § 3 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje oraz naruszeniem art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. – poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżących zażalenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuj: Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2016 r. wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W doktrynie ustalono, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). W ocenie Sądu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2016 r. z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość jego zaskarżenia. Postanowieniem z dnia 30 września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budowy obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Treść art. 101 § 3 k.p.a. wywoływała wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Obecnie jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15 - oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj.: "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014, sygn. akt II GSK 1651/14, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały zaś z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, iż zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00 - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). W tej sytuacji dodanie ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie w niniejszej sprawie skarżący zostali pouczeni przez organ I instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, niemniej błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te winny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Tym samym, mimo treści art. 112 k.p.a. stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2016 r. nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia. Warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka odwoławczego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r., I OSK 1225/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 listopada 2016 r. prawidłowo stwierdził niedopuszczalności wniesionego przez skarżących zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2016 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.