II SA/Gd 618/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Sekretarz Sadowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 25 lipca 2006 r., nr [...]. W dniu 19 lipca 2006 roku L. O. wniosła o przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko K. O.. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, decyzją z dnia 25 lipca 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 8, art. 10 ust. 5 pkt 2 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.), odmówił przyznania L. O. przedmiotowego dodatku. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje osobie, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w zatrudnieniu przez okres krótszy niż 6 miesięcy i stwierdził, iż w przypadku wnioskodawczyni powyższa przesłanka odmowy przyznania dodatku zachodzi, ponieważ z przedłożonych dokumentów, potwierdzających zatrudnienie L. O., wynika, iż w okresie od 18 marca 2006 roku do 22 maja 2006 roku nie była zatrudniona. W odwołaniu od powyższej decyzji L. O. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o jej zmianę i przyznanie świadczenia. W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, iż stanowisko organu nie jest słuszne z uwagi na naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Podała także, iż była zatrudniona w okresie od 1 sierpnia 2005 roku do 17 marca 2006 roku, przy czym w dniu 20 stycznia 2006 roku urodziła syna i korzystała z urlopu macierzyńskiego. Wyjaśniła nadto, że pracodawca rozwiązał z nią umowę o pracę w okresie korzystania przez nią z urlopu macierzyńskiego z uwagi na likwidację zakładu pracy. Po rozwiązaniu umowy o pracę odwołująca się pobierała w dalszym ciągu zasiłek macierzyński do dnia 22 maja 2006 roku, a następnego dnia podjęła kolejną pracę w innej firmie. Według odwołującej się bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w zatrudnieniu przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ponieważ, zgodnie z art. 177 § 4 Kodeksu pracy, okres pobierania zasiłku macierzyńskiego wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 sierpnia 2006 roku, nr SKO. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego odwołująca się nie przepracowała okresu sześciu miesięcy, ponieważ była zatrudniona od 23 maja 2006 roku do 19 lipca 2006 roku. Zdaniem Kolegium brak było podstaw do przyjęcia ciągłości zatrudnienia od 1 sierpnia 2005 roku albowiem między okresami zatrudnienia występuje przerwa ponad 60 dni. Powoływany przez odwołującą się art. 177 § 4 Kodeksu pracy, w ocenie Kolegium, nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, bowiem w zakresie przyznawania świadczeń rodzinnych, obowiązuje, jako lex specialis, ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, która reguluje zasady nabywania prawa do świadczeń rodzinnych. W skardze na powyższą decyzję L. O. wniosła o jej zmianę i przyznanie jej świadczenia, zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 177 § 4 Kodeksu pracy oraz art.10 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną ich wykładnię. W uzasadnieniu skargi L. O. powtórzyła argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania. Dodatkowo stwierdziła, iż prawo do urlopu wychowawczego nabyła w związku z zatrudnieniem w firmach – "A" J. W. (w okresie od 1 sierpnia 2005 roku do 17 marca 2006 roku) i "B" M. W. (od 22 maja 2006 roku do chwili obecnej). Skarżąca stwierdziła także, iż uprawnienie do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest świadczeniem pracowniczym, ponieważ jest ściśle połączone z urlopem wychowawczym, a ten z kolei z określonymi prawem okresami zatrudnienia. Zdaniem skarżącej ustawa o świadczeniach rodzinnych istotnie obowiązuje jako lex specialis względem Kodeksu pracy, jednakże ustawa ta nie precyzuje pojęcia "pozostaje w zatrudnieniu". Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, skoro tę kwestię regulują przepisy Kodeksu pracy, to w niniejszej sprawie mają zastosowanie te przepisy Prawa pracy, które okres pobierania zasiłku macierzyńskiego traktują jako okres zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skarżącej, Kolegium wyjaśniło, iż nie ma podstaw do uznania okresu przebywania na urlopie macierzyńskim jako okresu zatrudnienia, bowiem treść art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie określa, jakie okresy można zaliczyć do okresu zatrudnienia w rozumieniu tej ustawy. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, iż sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 139, poz. 992) stanowi, iż do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek ten przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego (art. 10 ust. 1 cyt. ustawy). Nie przysługuje tym osobom jednak, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawały w zatrudnieniu przez okres krótszy niż 6 miesięcy (art. 10 ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy). W niniejszej sprawie organy obu instancji, odmawiając skarżącej przyznania jej dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna K. O., powołały się na treść art. 10 ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy wskazując, iż bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego skarżąca nie pozostawała w zatrudnieniu przez okres 6 miesięcy bowiem pracowała od 23 maja 2006 roku do 19 lipca 2006 roku. Tym samym organy – dokonując wykładni ww. przepisu - przyjęły, iż okres "bezpośrednio poprzedzający uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego" jest tożsamy z okresem bezpośrednio poprzedzającym datę złożenia wniosku o urlop wychowawczy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie taka interpretacja tego przepisu jest błędna. Zdaniem Sądu bowiem uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego nie następuje w chwili złożenia wniosku o ten urlop. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela wprawdzie stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym ustawa o świadczeniach rodzinnych w zakresie przyznawania świadczeń rodzinnych stanowi lex specialis. Ustawa ta nie określa jednak w jakiej dacie osoba uprawniona do zasiłku rodzinnego uzyskuje prawo do urlopu wychowawczego, a zatem w tym zakresie, dla ustalenia tego terminu, należy stosować przepisy Kodeksu pracy. Art. 186 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 roku, nr 21, poz. 94 ze zm.) stanowi, iż prawo do urlopu wychowawczego przysługuje pracownikowi zatrudnionemu co najmniej 6 miesięcy w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Do sześciomiesięcznego okresu zatrudnienia wlicza się poprzednie okresy zatrudnienia. Urlopu wychowawczego udziela się na wniosek pracownika, przy czym urlop ten może być wykorzystany najwyżej w czterech częściach (art. 186 § 4 i 5 k.p.). Z treści ww. przepisów wynika, iż przesłankami uzyskania prawa do urlopu wychowawczego są: pozostawanie w stosunku pracy i posiadanie co najmniej sześciomiesięcznego okresu zatrudnienia. Okres zatrudnienia obliczany jest przy tym przez zsumowanie wszystkich okresów zatrudnienia z wszystkich zakładów pracy bez względu na wymiar czasu pracy, długość przerw w zatrudnieniu i sposób ustania stosunku pracy (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1979 roku, sygn. V PZP 7/78, OSN 1979/5/85). Do okresu tego wlicza się także okres urlopu macierzyńskiego, jak również okresy, w których pracownica nie świadczyła pracy z powodu choroby (por. komentarz do art. 186 Kodeksu pracy w: K. Jaśkowski, E. Maniewska "Kodeks pracy. Komentarz", Zakamycze, 2004, wyd. IV). Nabycie prawa do urlopu nie jest zatem zależne od złożenia o ten urlop wniosku. Pracownik – spełniający przesłanki wskazane powyżej, tj. ▪ pozostający w stosunku pracy; ▪ posiadający co najmniej sześciomiesięczny okres zatrudnienia (stanowiący sumę wszystkich okresów zatrudnienia z wszystkich zakładów pracy bez względu na wymiar czasu pracy, długość przerw w zatrudnieniu i sposób ustania stosunku pracy oraz okresu urlopu macierzyńskiego i okresów, w których pracownica nie świadczyła pracy z powodu choroby) ▪ sprawujący osobistą opiekę nad dzieckiem, - nabywa prawo do urlopu. Natomiast skorzystać z tego prawa może, zgodnie z treścią art. 186 § 1 Kodeksu pracy, w okresie 4 lat od urodzenia się dziecka. W niniejszej sprawie organy, oceniając czy zachodzą przesłanki do przyznania skarżącej żądanego świadczenia, ustaliły jedynie, iż skarżąca w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o urlop wychowawczy nie pozostawała w zatrudnieniu zdefiniowanym w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym miejscu należy stwierdzić, iż organy prawidłowo zastosowały tę definicję zatrudnienia, bez odnoszenia się do przepisów Prawa pracy, albowiem ustawowa definicja zatrudnienia zawarta w ww. przepisie, wyłącza taką możliwość. To ustalenie jednak pozostawało bez znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem data złożenia wniosku o urlop wychowawczy, jak to wykazano powyżej, nie jest tożsama z datą nabycia prawa do tego urlopu. Daty uzyskania przez skarżącą prawa do urlopu wychowawczego na syna K. O. organy obu instancji, wydając decyzje w niniejszej sprawie, nie ustaliły, a zatem odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia uznać należało za przedwczesną, ponieważ organy nie ustaliły okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym, wydając kwestionowane decyzje, organy obu instancji naruszyły zasady postępowania administracyjnego. W szczególności organy naruszyły art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Organy obu instancji naruszyły także art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. Powyższe ogólne zasady prowadzenia postępowania zostały skonkretyzowane w przepisach obowiązującego w czasie wydania kwestionowanych przez skarżącą decyzji rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.), określającego w sposób szczegółowy zasady postępowania w sprawach dotyczących tych świadczeń. W § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia przyjęto, że postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wszczyna się na podstawie wniosku o zasiłek rodzinny (wg wzoru określonego w załączniku numer 1 do rozporządzenia), do którego należało dołączyć dokumenty wskazane w ust. 2. Osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, stosownie do § 3 cyt. rozporządzenia - składając wniosek o zasiłek rodzinny, winna dołączyć do tego wniosku: 1) zaświadczenie pracodawcy o udzieleniu urlopu wychowawczego oraz o okresie, na jaki urlop wychowawczy został udzielony; 2) zaświadczenie o co najmniej sześciomiesięcznym okresie pozostawania w zatrudnieniu bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego; 3) zaświadczenie organu emerytalno-rentowego stwierdzającego, że osoba ubiegająca się była zgłoszona do ubezpieczeń społecznych. W przypadku gdy wniosek złoży bez wymaganych dokumentów - podmiot realizujący świadczenia rodzinne ma obowiązek wyznaczyć jej termin na uzupełnienie brakujących dokumentów określony w § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. W niniejszej sprawie organy nie ustaliły w jakiej dacie skarżąca nabyła prawo do urlopu wychowawczego. Nie wezwały jej także do tego aby złożyła zaświadczenie o co najmniej sześciomiesięcznym okresie pozostawania w zatrudnieniu bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Mimo to wniosek skarżącej załatwiły odmownie. W ocenie Sądu – nie wyjaśniając powyższych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organy nie rozważyły wszechstronnie całokształtu sytuacji skarżącej. Organy - badając stan faktyczny sprawy w kontekście regulacji zawartej w art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - winny były bowiem zbadać okres 6-miesięczny bezpośrednio poprzedzający uzyskanie przez skarżącą prawa do urlopu wychowawczego na syna K. O.a urodzonego 20 stycznia 2006 roku, a nie okres bezpośrednio poprzedzający datę złożenia wniosku (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2005 roku, sygn. I SA/Wa 281/05, Baza Orzeczeń LEX nr 187357). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji, wydając kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje, dokonały błędnej wykładni art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych czym naruszyły prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz – w wyniku przyjętej interpretacji ww. przepisu, nie zbadały należycie stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym wskazane powyżej przepisy postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji w celu ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z uwzględnieniem powyższych uwag.