II SA/Gd 631/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz sędzia WSA Wanda Antończyk po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi G. M. i A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie kary pieniężnej w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. G. M. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2015 r. Postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 168d § 1, art. 168e § 4 i § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2012 r., poz. 1015 ze zm.), nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 3800 zł z powodu udzielenia nieprawdziwych informacji o rozbiórce obiektu w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym nakazu rozbiórki wiaty na działce nr [...] usytuowanej pomiędzy budynkiem mieszkalnym przy ul. C. w S i ogrodzeniem tej posesji od strony posesji przy ul. C. Postanowienie to przesłane zostało oddzielnie dla każdego ze skarżących na adres: ul. R., G. Obie przesyłki, z uwagi na dwukrotne ich awizowanie i niepodjęcie ich przez odbiorców w wyznaczonym do tego terminie, zostały uznane przez organ za doręczone skarżącym na podstawie art. 44 kpa. W dniu 3 sierpnia 2015 r. skarżący złożyli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2014 r. zarzucając, że wydano je bez podstawy prawnej i nie doręczono im bez ich winy. Prawidłowość doręczenia przesyłek zawierających postanowienie z dnia 24 kwietnia 2014 r. budzi wątpliwości skarżących z uwagi na znajdujące się na przesyłkach daty awizowania pierwszego i powtórnego, tj. 30.04.14 r. i 13.05.14 r., a także z uwagi na nieodnalezienie przez skarżących w skrzynce na listy zawiadomienia o pozostawieniu przesyłek w Urzędzie Pocztowym. Skarżący stwierdzili, że nie zostały dochowane terminy doręczenia przesyłek, a z samych przesyłek nie wynika aby były prawidłowo awizowane. Jednocześnie zaznaczyli, że w ciągu ostatnich dwóch lat nie dochodzi do nich korespondencja, o czym powiadomili organy ścigania i w dniu 30 maja 2015 r. Komenda Miejska Policji wszczęła dochodzenie w sprawie zawinionego niedoręczania odwołującym się korespondencji adresowanej na adres G. ul. R. Wskazali również, że dopiero w dniu 30 lipca 2015 r. otrzymali odpis postanowienia z dnia 24 kwietnia 2014 r., który to został im wydany na uprzednio złożony wniosek. W dalszej części zażalenia skarżący przedstawili merytoryczne zarzuty dotyczące nałożenia na nich grzywny z powodu udzielenia nieprawdziwych informacji o rozbiórce obiektu w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 25 września 2015 r., wezwał skarżących do złożenia pisemnego oświadczenia, czy zakres wniesionego zażalenia obejmuje również prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, czy też skarżący podtrzymują treść zawartą w następującym fragmencie zażalenia: "w dniu 30 lipca 2015 r. na nasz wniosek skierowany do PINB otrzymaliśmy kserokopię odpisu postanowienia z dnia 24.04.2014 r. [...], adresowane na jeden adres G. i A. M.." W odpowiedzi, w piśmie z dnia 30 września 2015 r., skarżący poinformowali, że odpis postanowienia z dnia 24 kwietnia 2014 r. został im doręczony dopiero w dniu 30 lipca 2015 r. stwierdzili, że bez ich winy nie otrzymali odpisu tego postanowienia w datach uznanych przez organ I instancji. Wyjaśnili, że oboje pracują zawodowo i w godzinach pracy doręczycieli nie przebywają pod adresem zamieszkania a listy polecone odbierają w oparciu o pozostawione awizo. Wskazali ponadto, że skarżący A. M. wykonuje zawód zaufania publicznego, jest radcą prawnym, ma równorzędne uprawnienia z sędziami i prokuratorami a doręczycielem korespondencji może być osoba karana, nie wykształcona, nieuczciwa, od której nie wymaga się cenzusu zaufania publicznego. Podkreślili także, że nie mają żadnego interesu prawnego w nieodbieraniu korespondencji. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez G. M. i A. M. zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone odrębnie G. M. i A. M. w trybie art. 44 kpa w dniu 14 maja 2014 r., tj. po 14 dniach od złożenia go w dniu 30 kwietnia 2014 r. w placówce pocztowej G., o czym świadczą stemple oraz adnotacje pocztowe na kopertach przesyłek i dokumentach zwrotnego potwierdzenia odbioru. Na zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłek i na kopertach, w których przesyłki były zapakowane znajdują się adnotacje Urzędu Pocztowego G. o dwukrotnym awizowaniu przesyłek i pieczęć o treści "Korespondencja w trybie KPA". Tak więc termin do złożenia przez skarżących zażalenia na to postanowienie upłynął w dniu 21 maja 2014 r. i dlatego też rozpatrzenie zażalenia wniesionego przez skarżących w dniu 3 sierpnia 2015 r. jest niemożliwe. Tym bardziej, że skarżyscy w złożonym zażaleniu nie zawarli wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, co potwierdzili dodatkowo w piśmie z dnia 30 września 2015 r. We wniesionej do Sądu skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wskazali na wadliwość wydanych w sprawie zarówno przez organ I jak i II instancji postanowień. Podnieśli, że do niedoręczenia im korespondencji z PINB doszło nie z ich winy a z powodu wadliwej pracy doręczycieli. Nieprawidłowe doręczenia im przesyłek zdarzyło się wiele razy. W kilku sprawach związanych z Prokuraturą Rejonową i Sądem Okręgowym, w których nie wiedzieli o przesyłkach, przywracano im termin do wniesienia środka lub uczestnictwa w sprawie. Wskazali, że w dodatkowej korespondencji z organem II instancji dotyczącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na nieotrzymane postanowienie złożyli wniosek zarówno o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia jak i merytoryczne jednoczesne rozpoznanie zażalenia. Niezrozumiała jest dla nich zatem postawa organu odwoławczego, skoro ustawodawca dopuszcza możliwość przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia z uwagi na uwiarygodnienie należytej staranności po stronie adresata i gotowości do odebrania korespondencji. Wyjaśnili ponadto, że w tej samej sprawie w oparciu o te same okoliczności PINB wydał już identyczne w treści postanowienie, które zostało uchylone, jako oczywiście bezzasadne. Z założenia więc PINB powinien być przekonany, że nałożona na skarżących po raz drugi kara grzywny w oparciu o te same przesłanki, które stanowiły podstawę uchylenia poprzedniej identycznej kary grzywny, spowoduje uchylenie i tego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślił dodatkowo, że twierdzenie skarżących o złożeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Poddane kontroli Sądu postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodne z prawem. Warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką jest wniesienie zażalenia, jest zachowanie ustawowego terminu. Artykuł 141 § 2 kpa stanowi, że zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Niedotrzymanie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia i rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie zaś do art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Uchybienie terminu jest przy tym okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu przewidziane w art. 134 kpa. Przeszkodą do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia jest jedynie wniesienie przez stronę, która uchybiła terminowi, wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności przewidzianego w art. 58 kpa. W pierwszej kolejności zatem organ powinien rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia nie jest bowiem dopuszczalne w przypadku uprzedniego przywrócenia terminu do dokonania danej czynności, gdyż w takim przypadku ustają okoliczności obligujące organ do wydania postanowienia zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3170/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji zaś złożenia zażalenia po upływie ustawowego terminu bez jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenia terminu organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 kpa. Rozpoznanie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zdaniem Sądu prawidłowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżących zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2014 r. Niesporne w sprawie bowiem jest, że skarżący G. M. i A. M. wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2014 r. po upływie terminu określonego w art. 141 § 2 kpa. Postanowienie z dnia 24 kwietnia 2014 r. organ I instancji przesłał oddzielnie każdemu ze skarżących na adres: ul. R., G. Adres ten wskazywany był przez samych skarżących we wcześniej prowadzonej w sprawie korespondencji i dotychczas przesyłana korespondencja do skarżących na ten adres była przez nich odbierana. Doręczenie zaś pisma skierowanego pod adresem znanym organowi administracyjnemu jest prawnie skuteczne. Ponadto, prawidłowe jest doręczanie pism oraz decyzji oddzielnie współmałżonkom. Z art. 109 § 1 w zw. z art. 126 kpa wynika, że postanowienie doręcza się stronom postępowania. Zgodnie zaś z art. 40 § 1 i 3 kpa pisma doręcza się stronie, przy czym w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism. Przesyłki zawierające postanowienie z dnia 24 kwietnia 2014 r. zostały skutecznie doręczone obojgu skarżącym w dniu 14 maja 2014 r. Na zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłek adresowanych do skarżących widnieje informacja, że przesyłki były dwukrotnie awizowane w dniach 30 kwietnia 2014 r. i 13 maja 2014 r. Zgodnie zaś z treścią art. 44 kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Przewidziana w art. 44 kpa zastępcza forma doręczenia pism rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 1312/95, Lex nr 26708). Doręczenie w trybie art. 44 kpa stanowi tzw. fikcję prawną polegającą na uznaniu doręczenia za skuteczne, mimo że strona postępowania faktycznie nie zapoznała się z treścią kierowanej do niej korespondencji. Unormowanie to stanowi wyjątek od zasady, iż strona postępowania powinna mieć zagwarantowaną możliwość faktycznego zapoznania się z kierowanymi do niej przez organ pismami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1177/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe prawidłowo organ odwoławczy uznał, że termin do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2014 r. upłynął dla skarżących w dniu 21 maja 2014 r., stąd też wniesienie zażalenia dopiero w dniu 3 sierpnia 2015 r. nastąpiło z oczywistym uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 kpa. Prawidłowo również organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie złożyli wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2014 r. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Wniosku takiego nie zawarto we wniesionym zażaleniu na to postanowienie (pismo skarżących z dnia 31 lipca 2015 r.). Wniosku takiego nie zawiera także pismo skarżących z dnia 30 września 2015 r., które stanowiło odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego, zawierające jasno sformułowano pytanie, czy zakres zażalenia obejmuje również prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Wreszcie, wniosku takiego nie zawiera również, znajdujące się w aktach sprawy, pismo skarżącego A. M. z dnia 18 sierpnia 2015 r. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze żadne z pism nie zawiera zatem wyraźnego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Wniosku takiego nie można domniemywać. Podkreślić przy tym należy, że wezwanie organu z dnia 25 września 2015 r. było czytelne i zrozumiałe dla skarżących, tym bardziej, że skarżący jest radcą prawnym. W przedmiocie przywrócenia terminu organ orzeka zaś wyłącznie na podstawie wniosku strony, a nie z urzędu. Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić wyłącznie na wyraźną prośbę strony. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie uzasadnia domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie uchybionego terminu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. I OSK 268/07, Lex nr 401669). Złożenie wniosku o przywrócenie terminu powinno wynikać wprost z podania lub odwołania czy też zażalenia. Wniosek taki nie może być wywodzony przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego w piśmie strony. W razie stwierdzenia uchybienia terminu, organ z urzędu nie może analizować przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie ma on zatem obowiązku, a nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to bez winy strony i czy ma ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1285/07, Lex nr 497633). Wniosek o przywrócenie terminu stanowi pismo procesowe, do którego stosuje się przepisy o podaniach. Pismo takie powinno odpowiadać wymaganiom określonym w art. 63 § 2 i § 3 kpa, a zatem musi ono zawierać także określone żądanie wynikające z treści złożonego wniosku. Oświadczenie woli zainteresowanego musi być sformułowane w sposób wyraźny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 323/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionych okoliczności wynika, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.