II SA/Gd 648/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. G. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2025 r. nr SKO Gd/1212/25 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 10 stycznia 2025 r. nr RAA.6730.2.42.2024.JWK-667/6; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżących K. G. i D. S. kwotę 1.494 zł (jeden tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. G. i D. S. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 3 czerwca 2025 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta Gdyni decyzją z 10 stycznia 2025 r. rozpoznając wniosek K. G. i K. G. uzupełniony wnioskiem z dnia 2 września 2024 r., ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...]-[...] obr. [...], ul. S. [...] w G. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną. Organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy jako kontynuację linii zabudowy budynku sąsiedniego przy ul. S. [...] - linia poprowadzona w odległości 6m równolegle do krawędzi jezdni ulicy S. - (wg załącznika graficznego), udział powierzchni zabudowy do powierzchni działki do 27%, maksymalną intensywność zabudowy - 1,76, maksymalną nadziemną intensywność zabudowy - 1,46, minimalną nadziemną intensywność zabudowy - 0,81, szerokość elewacji frontowej - do 35,6m, wysokość budynku liczoną od istniejącej średniej warstwicy terenu w linii zabudowy - 40.5 mnpm, wysokość bryły budynku od południowej strony nieruchomości do wysokości budynku na sąsiedniej działce dostępnej od tej samej ulicy (S. [...]) - do 12,3m, wysokość bryły budynku od północnej strony nieruchomości do wysokości budynku sąsiedniego od tej samej ulicy (S. [...]) - do 15,3m dla maksymalnie 50% bryły budynku, geometrię dachu - dach płaski lub taras. W decyzji nakazano m.in. zachować minimum 30% powierzchni terenu biologicznie czynnej, obsługę komunikacyjną zapewnić jednym zjazdem od ulicy S. oraz zapewnić miejsce postojowe dla samochodów osobowych w ilości 0,8-1,2 miejsca na 1 lokal mieszkalny. W uzasadnieniu wskazano, że teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, zatem wniosek należało rozpatrzyć w myśl art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar analizowany wyznaczono w wielkości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu wnioskowanego terenu, w obszarze tym znajduje się zabudowa mieszkalna różnych typów, w tym zabudowa wielorodzinna i wielorodzinna z usługami. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a jego uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ stwierdził, że główną funkcją obszaru analizowanego jest mieszkalnictwo, istnieje na nim również zabudowa usługowa, zatem przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami zgodna jest z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Organ wyjaśnił, że parametry zabudowy ustalił zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2024 r. poz.1116), i tak: - zgodnie z §3.1 i 4. - nieprzekraczalna linia zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy budynku na działce sąsiedniej - linia poprowadzona w odległości 6m równolegle do krawędzi jezdni ulicy S.; - zgodnie z §4.1. - maksymalna intensywność zabudowy nadziemnej jako średnia dla zabudowy wielorodzinnej z tolerancją+20%; - zgodnie z §4.2. - minimalna intensywność zabudowy nadziemnej na podstawie najmniejszej wartości; - zgodnie z §4.1. - maksymalna intensywność zabudowy jako średnia z tolerancją+20%; - zgodnie z §5.1. - udział powierzchni zabudowy jako średni; - zgodnie z §6.1 i 2 - szerokość elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych, - zgodnie z §7.3 - wysokość budynku - ustalono zróżnicowanie wysokości bryły budynku ze względu na właściwe dopasowanie do zabudowy sąsiedniej od tej samej ulicy - wysokość bryły budynku od południowej strony nieruchomości na podstawie wysokości budynku na bezpośrednio sąsiedniej działce dostępnej od tej samej ulicy (S. [...]) oraz wysokość bryły budynku (maksymalnie 50%) od północnej strony nieruchomości na podstawie wysokości budynku sąsiedniego od tej samej ulicy (S. [...]); - zgodnie z §8.1. - geometria dachu na podstawie dominującej geometrii dachów; - zgodnie z §9.1. - w zakresie ochrony środowiska ustalono udział powierzchni biologicznie czynnej z szacunkowej powierzchni dla zabudowy w obszarze analizowanym oraz w oparciu o Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gdyni z 2019 r. – obszar, na którym znajduje się działka ma zalecany udział powierzchni biologicznie czynnej 25%-40%. W zakresie obsługi komunikacyjnej uwarunkowania ustalono na podstawie opinii zarządcy drogi, w zakresie wymagań parkingowych uwarunkowania ustalono na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 25 lutego 2020 r. w sprawie określenia wymagań parkingowych w decyzjach o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie D. S. decyzją z 3 czerwca 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie odwołującej się ustalenia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nie są zgodne ze stanem faktycznym, pominięto fakty, które mogły mieć wpływ na decyzję oraz nie została przesłana całość zgromadzonej dokumentacji, a organ pomijał zgłaszane zastrzeżenia. Kolegium stwierdziło też, że odwołanie o identycznej treści wniosła K. G. Organ wyjaśnił, że w dniu 29 listopada 2024 r. pełnomocnik inwestorów dokonał korekty wniosku poprzez określenie powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy. W ocenie Kolegium planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem zlokalizowana została następująca zabudowa: 74 nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, 4 nieruchomości z zabudową wielorodzinną i wielorodzinną z usługami, 3 nieruchomości z zabudową usługową, 1 nieruchomość z zabudową mieszkalną i usługową oraz budynki techniczne i garażowe. Znajdują się tam też działki drogowe w liniach rozgraniczających ulic zaliczonych do kategorii dróg gminnych oraz osiedlowych działek dojazdowych (ul. S., P., S., S., J.), a także tereny drogowe obwodnicy oraz tereny niezabudowane. Front przedmiotowej nieruchomości ma szerokość ok. 65 m od ulicy S., z której planowany jest dojazd, w związku z czym analizie poddany został obszar o promieniu ok. 195 m wokół terenu planowanej inwestycji. W świetle przeprowadzonych ustaleń postępowania pierwszoinstancyjnego zdaniem organu odwoławczego stwierdzenie kontynuacji funkcji zabudowy wynika z przeprowadzonej analizy, a nowa zabudowa nie naruszy zastanego ładu przestrzennego w tym rejonie. Prezydent Gdyni zapewnił stronom czynny udział oraz możliwość zapoznania się z dokumentacją zebraną w sprawie przed wydaniem decyzji. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji odniósł się do zgłoszonych zastrzeżeń wskazując, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Objęta wnioskiem inwestycja przy ul. S. [...] jest położona na terenie oznaczonym w Studium symbolem M2 i opisanym jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Prezydent słusznie wyjaśnił też, że na wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma wpływu przeświadczenie stron o domniemanym wpływie inwestycji na dotychczasowy sposób korzystania z prawa własności przez właścicieli działek sąsiednich. Funkcja mieszkalno-usługowa należy do inwestycji, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki inwestycyjnej. Organ słusznie zwrócił uwagę, że w pkt 8 decyzji zamieszczono zapisy dotyczące ochrony praw osób trzecich, które uwzględnić należy na etapie projektowania inwestycji, a w pkt 6 decyzji dotyczącym obsługi w zakresie komunikacji i odprowadzania wód opadowych nałożono na inwestorów obowiązek zapewnienia miejsc postojowych i odprowadzania wód opadowych. Zdaniem Kolegium podniesione w odwołaniu argumenty pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Kwestie dotyczące wyznaczenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy oraz oceny zasady dobrego sąsiedztwa czy zapewnienia obsługi komunikacyjnej zostały wyjaśnione w analizie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił sposób wyznaczenia wysokości budynku oraz ustalenia przyjęte odnośnie zapewnienia obsługi komunikacyjnej oraz określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. K. G. i D. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 3 czerwca 2025 r. w przedmiocie warunków zabudowy zarzuciły naruszenie: 1/ art. 21 ust. 1, art. 64 in fine, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną i bezprawną ingerencję w prawo własności i tym samym naruszenie zasady proporcjonalności oraz nierówne traktowanie mieszkańców polegające na nieuwzględnieniu charakteru zabudowy istniejącej na nieruchomości przy ul. P. [...], 2/ art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających ze specyfiki zabudowy położonej w rejonie ul. S. i P. w G., co prowadzi do zaburzenia charakteru analizowanego obszaru, który powinien być zabudowany domami bliźniaczymi lub jednorodzinnymi; 3/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 KPA polegające na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 KPA obowiązkowi i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 4/ art. 8 i art. 107 § 3 KPA przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji, w szczególności niewyjaśnianie, dlaczego pominięto charakter zabudowy istniejącej na nieruchomości przy ul. P. [...] w G., 5/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie przy dokonywaniu analizy danych dotyczących wysokości zabudowy istniejącej przy ul. P. [...] w G. Organ oparł się na parametrach budynków położonych w dalszej odległości, tj. przy ulicy J. i S., które są oddalone o ponad 200 metrów od planowanej inwestycji. Tymczasem nieruchomość przy ul. P. [...] granicząca z działkami objętymi decyzją o warunkach zabudowy została całkowicie pominięta w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku. W ocenie skarżącej w wyniku realizacji inwestycji zgodnie z parametrami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 10 stycznia 2025 r. dojdzie do obniżenia wartości nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących oraz jej nadmiernego zacienienia. Obniżona zostanie jakość życia na niej wskutek nadmiernego hałasu generowanego przez sporną zabudowę, może też dojść do zaburzenia stosunków wodnych w okolicy i zalewania nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...]-[...] obr. [...]. Skarżące podkreśliły, że ul. S. i ul. P. są ulicami zamkniętymi, zatem niemożliwe jest, by obsługa komunikacyjna inwestycji odbywała się jedynym zjazdem od ulicy S. W ocenie skarżących organ określił obszar analizowany tylko z jednej strony działki objętej wnioskiem, co może prowadzić do "poszukiwania" zabudowy podobnej. Działka objęta wnioskiem powinna znajdować się "pośrodku" obszaru analizowanego, w sytuacji bowiem, gdy działka z każdej strony otoczona jest terenami, na których znajduje się zabudowa, przesunięcie granic obszaru tylko w jednym kierunku nie ma uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 11 września 2025 r. inwestorzy, K.G. i K. G., wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]-[...] obręb [...], ul. S. [..] w G. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna w świetle wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i ustalenie takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17, LEX nr 2456034). Zasadnicze zastrzeżenia wzbudza sporządzona w tej sprawie analiza urbanistyczna. Wskazano w niej, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono zgodnie z rozporządzeniem. Istotne dla sprawy są następujące przepisy rozporządzenia: § 3. 1. Linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. 2. W przypadku gdy przebieg linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 3. Dopuszcza się inne ustalenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą". 4. Linie zabudowy ustala się jako nieprzekraczalne lub obowiązujące. Dopuszcza się dodatkowe ustalenie linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych lub innych linii zabudowy wynikających z lokalnych uwarunkowań. § 4. 1. Maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20 %. 2. Minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika dla działki na obszarze analizowanym. 3. Dopuszcza się ustalenie innej maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. § 5. 1. Udział powierzchni zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się ustalenie innego udziału powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. § 6. 1. Szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu terenu ustala się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. 2. Dopuszcza się ustalenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. § 7. 1. Wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich. 2. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach, o których mowa w ust. 1, przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na tych działkach. 3. Dopuszcza się ustalenie innej wysokości zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. § 8. 1. Geometrię dachu (kąt nachylenia i układ połaci dachowych) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. 2. Geometrię dachu w zakresie układu połaci dachowych ustala się poprzez określenie rodzaju dachu, układu głównych połaci dachu oraz kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. § 9. 1. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się ustalenie innego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono następujące parametry dla wnioskowanej zabudowy: Maksymalną nadziemną intensywność zabudowy (1,46) oraz maksymalną intensywność zabudowy (1,76) ustalono jako średnią dla zabudowy wielorodzinnej z tolerancją do +20%, powołując się na § 4 ust. 1 rozporządzenia. Minimalną nadziemną intensywność zabudowy (0,81) ustalono na podstawie najmniejszej wartości dla zabudowy wielorodzinnej, powołując § 4 ust. 2 rozporządzenia. Udział powierzchni zabudowy do powierzchni działki (do 27%) ustalono jako średnią dla zabudowy wielorodzinnej powołując § 5 ust. 1 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej (do 35,6 m) ustalono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej dla zabudowy wielorodzinnej, powołując § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Wysokość budynku ustalono następująco: "liczona od istniejącej średniej warstwicy terenu w linii zabudowy – 40,5 mnpm, wysokość bryły budynku od południowej strony nieruchomości do wysokości budynku na bezpośrednio sąsiedniej działce dostępnej od tej samej ulicy (S.[...]) – do 12,3m, wysokość bryły budynku od północnej strony nieruchomości do wysokości budynku sąsiedniego od tej samej ulicy (S. [...]) do 15,3m dla maksymalnie 50% bryły budynku. Powołano § 7 ust. 3 rozporządzenia uzasadniając zróżnicowanie wysokości bryły budynku względami właściwego dopasowania do zabudowy sąsiedniej od tej samej ulicy. Geometrię dachu ustalono na dach płaski lub taras, wskazując, że jest to dominująca geometria dachów dla zabudowy wielorodzinnej i powołując § 8 ust. 1 rozporządzenia. Tak ustalone wskaźniki, a właściwie przyjęta metodologia ich ustalenia, budzi wątpliwości. Analiza urbanistyczna zawiera dwie tabele. Pierwsza tabela ma, jak wskazano, przedstawiać opis całej zabudowy w obszarze analizowanym, czego jednak nie czyni. Zawiera ona dane 84 nieruchomości, w tym trzech nieruchomości zabudowanych zabudową wielorodzinną (MW) i jedną nieruchomość zabudowaną zabudową wielorodzinną z usługami (MW/U). Druga tabela natomiast przedstawia dane 14 nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, zabudowanych zabudową wielorodzinną oraz wielorodzinną i usługową, które stały się podstawą ustalenia parametrów dla wnioskowanej zabudowy, jako zabudowy o tej samej co wnioskowana funkcji. Z powyższego wynika, że pierwsza tabela, wbrew jej opisowi, nie przedstawia danych całej zabudowy w obszarze analizowanym, pomija bowiem co najmniej dziesięć nieruchomości zabudowanych zabudową wielorodzinną znajdującą się również w obszarze analizowanym, które zostały uwzględnione w tabeli drugiej, a nie zostały uwzględnione w tabeli pierwszej. Druga tabela również nie zawiera danych całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, przedstawia bowiem dane wyłącznie dla nieruchomości zabudowanych zabudową wielorodzinną, ewentualnie wielorodzinną i usługową, pomijając zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w tym bliźniaczą. Parametry dla nowej zabudowy ustalone zostały wyłącznie w oparciu o dane przedstawione w tabeli drugiej, służące ustaleniu średniej (dla takich parametrów jak udział powierzchni zabudowy, intensywność zabudowy całkowita i nadziemna, szerokość elewacji frontowej) oraz przyjęciu dachu płaskiego jako dominującej formy wśród zabudowy wielorodzinnej. Warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowych wskaźników zabudowy w postaci m.in. wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej jest niewątpliwie prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tych wielkości dla obszaru analizowanego. Dla potrzeb zachowania ładu przestrzennego średnie wielkości powinny być wyliczane dla całego obszaru analizowanego, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji. Stanowi to niezbędny punkt wyjścia do ustalenia konkretnych i zindywidualizowanych parametrów i wskaźników nowej zabudowy, które mogą odbiegać od wartości średnich w obszarze analizowanym, jeśli odstępstwo to jest urbanistycznie usprawiedliwione, co powinno wynikać z analizy. Ustalenie średnich wielkości wskaźników w obszarze analizowanym jest więc obligatoryjnym elementem analizy urbanistycznej. Aby możliwa była weryfikacja wskazanych przez autora analizy wielkości konieczne jest ustalenie parametrów każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a następnie na tej podstawie ustalenie wskaźnika średniego dla całego obszaru analizowanego, który musi być wynikiem działania matematycznego. Działania te i ustalenia mają na uwadze zasadniczo zachowanie ładu przestrzennego i kontynuację dotychczasowych cech i warunków zabudowy. Dopiero natomiast późniejsza konkretyzacja wskaźników i parametrów nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie jej do zabudowy o tożsamej funkcji, o ile jest to urbanistycznie uzasadnione. Dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć bowiem analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i formy architektonicznej obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., II OSK 1131/17; wyrok NSA z 9 marca 2017 r., II OSK 1732/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanym przypadku natomiast średnie wartości parametrów – wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym oparto na analizie parametrów czternastu działek usytuowanych w obszarze analizowanym wymienionych w tabeli drugiej na stronie 3 analizy urbanistycznej, realizujących – według organów – funkcję zabudowy wielorodzinnej lub wielorodzinnej i usługowej. Natomiast z graficznej części analizy oraz z tabeli pierwszej znajdującej się na stronie 2-3 analizy urbanistycznej wynika, że działek zabudowanych w obszarze analizowanym jest więcej, w tym zabudową mieszkaniową jednorodzinną (MN). Weryfikacja powyższych danych ujawnia, że średnie wskaźniki zabudowy wyliczone w analizie urbanistycznej nie mogą być uznane ze średnie w rozumieniu rozporządzenia, nie zostały one bowiem obliczone na podstawie całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. W związku z tym nie ustalono w sposób prawidłowy średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, co nie gwarantuje zabezpieczenia wymogów ładu przestrzennego. Wykładnia § 3-9 ww. rozporządzenia, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą osoby sporządzającej analizę jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych i rzetelnych ustaleń co do cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu. Podkreślić trzeba, że przepisy rozporządzenia dopuszczają możliwość wyznaczenia innego wskaźnika intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, udziału powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli wynika to z analizy. Niemniej dopiero na podstawie prawidłowo ustalonych wskaźników można ustalić średnią jaka występuje w terenie analizowanym, a następnie możliwe będzie dokonanie analizy pod kątem, czy istnieje uzasadnienie wynikające z analizy, które pozwala na zastosowanie odstępstwa. Brak jest natomiast podstawy prawnej do wybiórczego doboru działek z obszaru analizowanego i ustalania parametrów nowej zabudowy w oparciu o parametry uśrednione, ale ustalone nie na podstawie wszystkich działek znajdujących się w granicach, nawet prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego, lecz wyłącznie działek o funkcji i cechach zabudowy zbliżonych do zabudowy planowanej przez wnioskodawcę. Wykładnia powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy wniosek obszar analizowany i na tym obszarze (a nie jego wybranych fragmentach) przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3034/15, wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., II OSK 1649/22, czy wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., II OSK 2514/24). W ramach ponownie prowadzonego postepowania w sprawie zadaniem organów będzie sporządzenie nowej analizy urbanistycznej i dokonanie wyliczeń wskaźników zabudowy – bez żadnych wyłączeń co do rodzaju zabudowy – dla wszystkich działek ewidencyjnych (osobno dla każdej z działek). Dopiero to wyliczenie da podstawę do ewentualnego odstąpienia od wyliczanej średniej z przyczyn wskazanych przez architekta stosownie do przepisów rozporządzenia. Ponadto, wątpliwości Sądu wzbudziła analiza urbanistyczna w zakresie ustalenia wysokości zabudowy. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia zasadą jest, że wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach, o których mowa w ust. 1, przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na tych działkach. Ust. 3 dopuszcza ustalenie innej wysokości zabudowy, jeśli wynika to z analizy urbanistycznej. W decyzji dopuszczono zróżnicowaną wysokość budynku, tj. dla bryły budynku od strony południowej 12,3 m (gdyż taką wysokość ma budynek znajdujący się na przylegającej działce nr [...] pod adresem ul. S. [...]), a dla bryły budynku od strony północnej 15,3 m dla maksymalnie 50% bryły budynku (wskazując, że taką wysokość ma budynek znajdujący się na działce nr [...] znajdującej się naprzeciwko działki inwestycyjnej, po drugiej stronie ulicy). Planowany budynek ma mieć zatem wysokość odpowiadającą wysokości budynku znajdującego się na działce sąsiedniej, bezpośrednio przylegającej do działki inwestycyjnej, co byłoby zgodne z § 7 ust. 1 rozporządzenia, ale tylko do połowy, druga bowiem część budynku może mieć wysokość odpowiadającą wysokości budynku znajdującego się po przeciwnej stronie drogi, co z kolei mieści się w dyspozycji § 7 ust. 3 rozporządzenia. Co więcej, jak wynika z załącznika graficznego, budynek na działce nr [...] znajduje się vis a vis południowej części działki inwestycyjnej, a nie jej części północnej, na której dopuszczono podwyższenie zabudowy z odwołaniem się do zabudowy na działce nr [...]. Trudno zatem uznać, że planowana bryła budynku o zróżnicowanej wysokości wpisuje się w istniejący stan zagospodarowania, a przynajmniej nie wynika to z analizy urbanistycznej (ani z jej części tekstowej, ani graficznej). Tymczasem zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, ustalenie innej wysokości zabudowy, niż wynikałoby to z § 7 ust. 1 i 2, jest dopuszczalne, jeśli wynika to z analizy urbanistycznej. Autor analizy powinien mieć na względzie, że z art. 2 u.p.z.p. wynika obowiązek takiego kształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Użyty przez ustawodawcę zwrot "harmonijny" oznacza w języku polskim tworzący estetyczną całość, oparty na właściwych proporcjach, dobrze dobrany, taki, w którym wszystkie elementy pasują do siebie (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa 2003). Stwierdzone wyżej nieprawidłowości zaważyły na bycie prawnym kwestionowanej decyzji, którą Kolegium podjęło nie weryfikując należycie rozstrzygnięcia organu I instancji i nie dostrzegając jego wad, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie doszło zarówno do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i w konsekwencji, do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy doprowadzając do przedwczesnego ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 u.p.z.p. Wskazane wyżej uchybienia są tego rodzaju, że uzasadniają uchylenie obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Wbrew zarzutom skargi, obszar analizowany został ustalony prawidłowo, w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m. Nieruchomość objęta wnioskiem jest przy tym usytuowana w centrum obszaru analizowanego, co wynika z załącznika graficznego do decyzji jak i analizy urbanistycznej. Słusznie też Kolegium wskazało, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie jest zobowiązany do badania jej zgodności z ustaleniami studium. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do podnoszonych w skardze kwestii takich jak zacienianie i przesłanianie czy kwestie ewentualnego zalewania nieruchomości sąsiednich zgodzić należy się z organami, że nie mogły one zostać rozstrzygnięte w niniejszym postępowaniu, zostały one zgłoszone w sposób nieadekwatny do etapu postępowania inwestycyjnego. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko kwestię zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie inne kwestie dotyczące warunków technicznych projektowanej zabudowy, w tym np. odległości od granicy z działką sąsiednią, zacieniania i przesłaniania, sposobu odprowadzania wód, będą mogły być zasadnie podnoszone dopiero na dalszym etapie inwestycji - postępowania budowlanego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego. W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są ustalane ani oceniane kwestie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym m.in. odprowadzania wód opadowych z budynku, warunków gruntowych czy też zabezpieczeń przed zalewaniem nieruchomości sąsiednich. Zarzucana w skardze kwestia odprowadzania wód opadowych z budynku będzie oceniana na późniejszym etapie uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Na tym bowiem dopiero etapie procesu inwestycyjnego projektowana inwestycja musi być zgodna z przepisami technicznymi odnoszącymi się do warunków jakimi powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie i innymi przepisami. Badanie tej kwestii pozostaje poza kompetencjami organu ustalającego warunki zabudowy. Jak się wskazuje w orzecznictwie przepisy prawa budowlanego, w tym ustawy Prawo budowlane, dotyczą następnego etapu inwestycyjnego, tj. postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z tych też powodów przepisów prawa budowlanego nie zalicza się do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2726/20; z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 142/21). Tym samym to dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany jest sporządzić dokumentację projektową przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, w tym opinię geotechniczną, określającą warunki gruntowe realizacji inwestycji, jak i zaprojektować inwestycję w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi m.in. zakazującymi kierowania wód opadowych na działki sąsiednie, jak również zachowanie norm określających lokalizację obiektu od granicy działki. W ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się również potencjalnego oddziaływania, czy potencjalnych immisji inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Tym samym organy nie naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Mając na uwadze konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, uwzgledniającej poczynione wyżej oceny prawne co do okoliczności, które należy brać pod uwagę przy ocenie spełniania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium jak również decyzji organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie radcy prawnego za reprezentowanie strony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w podwójnej wysokości (960 zł – § 14 ust. 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), oraz opłata za dwa pełnomocnictwa (34 zł).