II SA/Gd 662/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 5 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2013 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. przyznaje radcy prawnemu A. B. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. G. W. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2013 r. podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazującą skarżącej rozbiórkę rozbudowy o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,40 x 2,15 budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. gmina P. G. Zaskarżone decyzje podjęte zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając z urzędu, wszczął postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. gmina P. G. W czasie oględzin ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany jest na dwóch działkach nr [...] i [...], które są współwłasnością Gminy, M. R., G. W.i M. P. Ustalono, że inwestorem tej rozbudowy był już nieżyjący K. W. G. W. jest natomiast jedynym jego spadkobiercą. Rozbudowa została wykonana w 1998 roku bez pozwolenia na budowę. Działając w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 8 października 2012 r. zobowiązał skarżącą do złożenia w terminie do 7 stycznia 2013 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami potwierdzającymi uprawnienia projektanta i osoby sprawdzającej projekt, a także oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dz. nr [...]). Wobec niewykonania przez inwestora obowiązku określonego w tym postanowieniu konsekwencji i upływu zakreślonego terminu organ orzekł o rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu decyzji rozbiórkowej skarżąca wskazała, że wszystkie formalności związane z rozbudową załatwiał jej nieżyjący już mąż K. W. Rozpoznając odwołanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że rozbudowę budynku mieszkalnego wykonał w 1998 roku bez pozwolenia na budowę nieżyjący mąż G. W. – K. W. W związku z tym organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął i przeprowadził na podstawie art. 48 Prawa budowlanego procedurę zmierzającą do legalizacji samowoli budowlanej, w pierwszej kolejności zobowiązując inwestora do przedłożenia określonych dokumentów. Organ odwoławczy podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Niespełnienie warunków legalizacji skutkuje koniecznością orzeczenia rozbiórki. Wobec niewykonania obowiązków legalizacyjnych przez inwestora organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował sankcję rozbiórki. Organ odwoławczy podjął w sprawie czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego, występując do Wójta Gminy, który udzielił informacji, że w dokumentacji archiwalnej urzędu za lata 1994-1998 nie odnaleziono pozwolenia dla K. W. na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Oceniając uzupełniony materiał dowodowy, organ odwoławczy wskazał, że twierdzenia zawarte w odwołaniu nie zostały potwierdzone. Brak bowiem jakichkolwiek dokumentów związanych z dokonaniem formalności dotyczycących uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych względów organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podniesiono, że przedmiotowy obiekt został rozbudowany przez K. W. na podstawie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 27 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności dotyczących uzyskania przez męża skarżącej pozwolenia na budowę, a także zniszczenia dokumentów w urzędzie gminy podczas powodzi w 2001 roku. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organy nadzoru budowlanego obu instancji administracyjnych naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Kontrolowane postępowanie administracyjne odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Z dokonanych przez organu ustaleń wynika, że w 1998 roku rozbudowano budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...] w S. gmina P. G. Przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany jest na dwóch działkach nr [...] i [...], stanowiących współwłasność Gminy, M. R., G.W. i M. P. Rozbudowa została wykonana w 1998 roku bez pozwolenia na budowę. Inwestorem tych robót był nieżyjący już mąż skarżącej K. W., zaś G. W. jest jego jedynym spadkobiercą. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego - robót budowlanych - powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 ustawy, ustalający katalog działań inwestycyjnych niewymagających pozwolenia na budowę. Wskazana cześć obiektu budowlanego postawiona przez męża skarżącej z całą pewnością należy do kategorii obiektów wymagających pozwolenia na budowę. Jej powstanie poprzedzać powinno zatem uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie nie potwierdziło, że K. W. uzyskał pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy zwracał się do Wójta Gminy w tej sprawie. Z uzyskanej informacji wynika, że dokumentacji archiwalnej urzędu za lata 1994-1998 nie ma pozwolenia na tę budowę. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie, że dokumenty związane z przedmiotową budową mogły ulec zniszczeniu, ograniczając się w tym zakresie do własnych twierdzeń. Tymczasem z pisma Wójta Gminy wynika, że w urzędzie znajduje się archiwalna dokumentacja dotycząca pozwoleń na budowę za wskazany okres. W tej sytuacji nie można zarzucić organom, że nie wyjaśniły sprawy w sposób należyty kwestii legalności przedmiotowej rozbudowy. Organ odwoławczy wyczerpał bowiem możliwości dowodowe, występując w tej sprawie do organu architektoniczno-budowlanego, skutkiem zaś tego ustalenie, że miała miejsce samowolna rozbudowa bez uzyskania pozwolenia na budowę, uznać należy za prawidłowe i zgodne z art. 7, 77 i 80 Kpa. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę wymagał zastosowania art. 48 ustawy. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2 powołanego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 48 określa art. 52 Prawa budowalnego, który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z treści powyższego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności adresatem takiej decyzji powinien być inwestor jako sprawca samowoli, który odpowiada za proces inwestycyjny i który powinien być adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże nakaz z art. 48 może być skierowany do inwestora, jedynie w sytuacji gdy dysponuje on nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym wypadku decyzja powinna zostać skierowana do właściciela obiektu budowlanego, a w dalszej kolejności zarządcy. Kryterium wyboru pomiędzy trzema wymienionym w art. 52 podmiotami jest posiadanie tytułu umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. II SA/Kr 1164/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane Komentarz, red A. Gliniecki, LexisNexis Polska Sp. z o.o., Warszawa 2012, s. 500-503). W niniejszej sprawie organy ustaliły, że inwestorem był nieżyjący już K. W. Decyzja o rozbiórce została skierowana do skarżącej G. W., która jest jedynym spadkobiercą po inwestorze K. W. Jednocześnie organy w uzasadnieniach obu decyzji określały skarżącą jako inwestora, mimo że z dokonanych ustaleń nie wynika w ogóle aby była ona inwestorem wykonanych robót budowlanych. Skarżąca jest niewątpliwie następcą prawnym inwestora, jednakże przepisy Prawa budowlanego, w tym zwłaszcza art. 52, nie przewidują możliwości nakładania obowiązku określonego w art. 48 na następcę prawnego inwestora. Skoro zatem inwestor samowoli budowlanej zmarł, to adresatem decyzji wydawanych na podstawie art. 48 powinien być aktualny właściciel lub wszyscy współwłaściciele obiektu budowlanego, ewentualnie jego zarządca. Organ odwoławczy stwierdził dodatkowo, że skarżąca jest także właścicielką, jednakże nie sprecyzował zakresu przysługującego jej prawa własności. Z niekwestionowanych ustaleń organu I instancji wynika zaś, że przedmiotowa inwestycja stanowiła rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na dwóch działkach nr [...] i [...], stanowiących współwłasność Gminy, M. R., G. W. i M. P. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej wynika natomiast, że skarżąca jest właścicielką lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dokonały wyczerpujących ustaleń koniecznych dla określenia adresata decyzji, naruszając tym samym art. 7 i 77 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. Nadto należy mieć na uwadze, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w przypadku rozpatrywania sprawy dotyczącej samowolnej budowy części obiektu budowlanego, przy orzekaniu rozbiórki, organy nadzoru budowlanego powinny również brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych. Niezbędne jest bowiem ustalenie, czy możliwe jest wykonie rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem. W związku z tym przyjmuje się, że rozbiórka części obiektu budowlanego może być orzeczona jedynie w sytuacji, gdy ta część jest na tyle niezależna, że da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty obiektu. W przeciwnym wypadku w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, zaś organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. II OSK 958/05 - Lex 209457, z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 788/05 Lex 209457, z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1289/05 - Lex 317391). Orzekając w niniejszej sprawie, organy nie dokonały również ustaleń w powyższym zakresie, co także mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, uwzględniając skargę, uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 wskazanej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 15 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490). Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.