II SA/Gd 673/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. G.-B. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie skargi na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. G.-B. i M. B. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. B. i M. G.-B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2015 r. nr [...]. Postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 23 marca 2015 r. skarżący wnieśli skargę na bezczynność Burmistrza Gminy jako wierzyciela uprawnionego do żądania wykonania przez W. T. obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości. W skardze tej skarżący wskazali, że w czerwcu 2014 r. dokonano jedynie oględzin nieruchomości, nie podjęto natomiast żadnych czynności egzekucyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 9 lipca 2015 r., wydanym na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619), oddaliło skargę na bezczynność wierzyciela i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na bezczynność wierzyciela. Kolegium uznało, że skarżący są uprawnieni do wniesienia takiej skargi. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Gminy nie pozostaje w bezczynności, jako że w dniu 9 kwietnia 2015 r. przeprowadzono oględziny i wystosowano do zobowiązanego upomnienie, a w dniu 20 maja 2015 r. wystawiono tytuł wykonawczy i wydano postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wprawdzie czynności te nie zostały podjęte w 2014 r., jednakże obecnie prowadzone jest postępowanie i dlatego Kolegium nie znalazło podstaw do wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. W wydanym postanowieniu Kolegium zawarło pouczenie, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może złożyć zażalenie na postanowienie w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący wnieśli więc zażalenie na postanowienie z dnia 9 lipca 2015 r. oddalające ich skargę. Po jego rozpatrzeniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 19 października 2015 r., utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 9 lipca 2015 r., w pełni podtrzymując stanowisko przedstawione w jego uzasadnieniu. Nadto Kolegium wskazało, że bezczynność wierzyciela polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Skarga przewidziana w art. 6 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji służy jedynie kontroli działań wierzyciela. W ramach tej skargi organ nie kontroluje czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny. Kolegium stwierdziło, że skarżący mają możliwość wniesienia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 54 tej ustawy. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że pismo skarżących z dnia 23 marca 2015 r. zostało uznane za skargę na bezczynność wierzyciela z art. 6 § 1 a ustawy a nie skargę na przewlekłość ponieważ w chwili jej wniesienia Burmistrz nie podejmował jeszcze działań jako organ egzekucyjny. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Kolegium z dnia 19 października 2015 r. skarżący zarzucili, że organ pozostawał bierny, czego nie dostrzegło Kolegium, wadliwie wyjaśniając i rozpatrując niniejszą sprawę i pomijając, że skarga została wniesiona zanim wierzyciel podjął czynności. Skarżący wskazali, że skarga dotyczy 1,5-rocznej bierności wierzyciela, której Kolegium nie potrafiło wyjaśnić. Wnieśli zatem o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, również prowadzonego przez Kolegium, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powołując się na dotychczasowe stanowisko przedstawione w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Poddane kontroli Sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2015 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania. Art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Nadzór nad egzekucją administracyjną, zgodnie z art. 23 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Komentowany przepis wprowadza ogólną zasadę sprawowania nadzoru nad egzekucją administracyjną przez organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Reguła ta odnosi się do organów egzekucyjnych w egzekucji świadczeń zarówno niepieniężnych, jak i pieniężnych. Ponadto, ma ona zastosowanie także w odniesieniu do organów rekwizycyjnych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2595/11, Lex nr 1069887). Z kolei, na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie więc z art. 17 pkt 1 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z kolei, na postanowienia wydane w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze zainteresowanemu przysługuje wniosek o ponowne załatwienie sprawy przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie (zob. Lex, A. Wróbel, Komentarz do art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie zaś do art. 144 kpa, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (rozdziale 11 kpa) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z powyższych przepisów wynika, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego oddalające skargę na bezczynność wierzyciela służy w świetle art. 127 § 3 w związku z art.144 kpa, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu nadzoru, którym na podstawie art. 18 i art. 23 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest samorządowe kolegium odwoławcze. Dopiero rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ nadzoru powoduje wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2595/11, Lex nr 1069887). W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając pismo skarżących z dnia 27 lipca 2015 r. zatytułowane "zażalenie" powinno potraktować je jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zawarcie bowiem w treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2015 r. błędnego pouczenia ocenić należy jako uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 8 i art. 9 kpa, to jest zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych i zasadzie udzielania należytej informacji stronom oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (w tym celu udziela się stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek). Art. 112 kpa stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Zgodnie więc z powołanym już art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium powinno stosować odpowiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w tym m.in. przepisy dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu zawarte w art. 24 – 27a kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1432/10 wyjaśnił, że istotą instytucji prawnej wyłączenia - unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym: "Wyłączenie pracownika oraz organu" - jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Należy zwrócić także uwagę na gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Ratio legis instytucji wyłączenia polega na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników (zob. P. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r., s. 170). Z akt administracyjnych wynika, że podczas ponownego rozpatrywania sprawy Kolegium naruszyło wymóg wynikający z art. 27 § 1a kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, mającym zastosowanie również do postanowień wydanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 745/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis powyższy został dodany ustawą z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 195, poz. 1501). Dokonana zmiana była bezpośrednią konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (Dz. U. nr 229, poz. 1539), mocą którego orzeczono, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 24 września 2009 r., druk sejmowy nr 2177 Sejmu RP VI kadencji). W ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w składzie 7 sędziów z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 60) stwierdził, że członek kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa. Podkreślenia wymaga, że omawiana przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. I OSK 2771/12, Lex nr 1449906). Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika zaś, że dwoje członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego– A. B. i M. S., brało udział w wydaniu postanowienia z dnia 9 lipca 2015 r. o oddaleniu skargi M. B. i M. G.-B. na bezczynność wierzyciela, a następnie, w związku z wnioskiem skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy (mylnie nazwanym "zażaleniem") rozstrzygało sprawę ponownie i brało udział w wydaniu postanowienia z dnia 19 października 2015 r. utrzymującego w mocy objęte tym wnioskiem postanowienie. Naruszenie dyspozycji art. 27 § 1a kpa stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydane przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. Stosownie zaś do treści art. 126 kpa do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152. Z kolei, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś na podstawie art. 200 tej ustawy orzekł o kosztach postępowania. Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do wznowienia postępowania, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonego postanowienia. Przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi, jako że sprawa w pierwszej kolejności podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ administracji.