II GSK 1432/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 1152/10 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1152/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. rozpoznając skargę Z. D. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy w wyniku załatwienia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję ZUS z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], odmawiającą umorzenia należności skarżącego z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano. Sąd I instancji dopatrzył się bowiem naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) nakazującego wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z udziałem pracowników organu, którzy podlegali wyłączeniu na podstawie powołanego przepisu skoro uczestniczyli w czynnościach związanych z wydaniem pierwszej decyzji w sprawie. Pierwszą w sprawie decyzję organu podpisali: z-ca Dyrektora Ł. P., st. Inspektor M. Ch. oraz Kierownik Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów D. K., natomiast pod utrzymująca ją w mocy decyzją widnieją podpisy tych samych osób oraz z-cy Prezesa ZUS - Dyrektora W. C. (karty 26 i 37 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1982 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.) w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie niezadowolonej z wydanej decyzji przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Nawiązując do przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazano dalej, że zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na rozpatrzenie sprawy. Powołano się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P 57/2007. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że pomiędzy odwołaniem a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłącznie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zauważył również, że istotą przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskazując na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracowników organu biorących udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwotnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W skardze kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] maja 2010 r., a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest postępowaniem dwuinstancyjnym, do którego zastosowanie mają przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., polegające na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy uzasadnia w szczególności zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przez to, iż pracownicy Oddziału ZUS w Ch. biorący udział w wydaniu decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności podlegali wyłączeniu od udziału w sprawie bowiem uczestniczyli również w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano w szczególności, iż sytuacji ponownego rozpatrywania przez ZUS, w której Zakład ten wydał w I instancji decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych nie znajduje zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną powołując się na przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. podkreślił, że ponownego rozpoznania sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dokonuje ten sam organ, który wydał decyzję "pierwszoinstancyjną", czyli ZUS. Istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. procesowa instytucja wyłączenia pracownika mająca na celu wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu, dotyczy natomiast postępowań dwuinstancyjnych. Skoro zaś przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie ma toku instancji to przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Podkreślono przy tym, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań od decyzji w odniesieniu do postępowań wszczętych z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oznacza pominięcie tych przepisów, które są ściśle powiązane z procesowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej było możliwe wobec tego, iż spełniała ona warunki formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., 176 p.p.s.a. i 177 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem nie w całokształcie, jak sąd pierwszej instancji), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowy środek odwoławczy został sformułowany w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne zawarte w art. 174 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć wypada, iż Sąd I instancji analizując stan prawny w sprawie wyraźnie na wstępie podkreślił, iż postępowanie wszczęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru "stricte instancyjnego" oraz zauważył wyłączenie w nim cechy dewolutywności. Zatem zarzut skargi kasacyjnej sugerujący przyjęcie przez Sąd I instancji dwuinstancyjności przedmiotowego postępowania administracyjnego wraz z podkreśleniem, iż obie decyzje w sprawie zostały wydane przez ten sam organ tj. ZUS nie mógł spowodować podważenia zaskarżonego wyroku. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazły się także określenia "organ I instancji" i "organ II instancji" ale biorąc pod uwagę całość wywodów WSA w K. łącznie ze wskazaniem ZUS-u jako organu w sentencji tego orzeczenia - należy je traktować w kategoriach niezbyt fortunnego skrótu myślowego, a nie wady przy dokonywaniu wykładni art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego miało rozstrzygnięcie zagadnienia stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidzianego w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zagadnienie dotyczące stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w ramach instytucji ponownego rozpatrzenia sprawy wywoływało od dawna liczne rozbieżności i zaliczyć je należy do najbardziej spornych w judykaturze i doktrynie. Stało się to powodem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny (po reformie sądownictwa administracyjnego) orzeczeń w składach powiększonych (nota bene nie powziętych jednogłośnie). Pierwsze, chronologicznie z nich, to uchwała z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 zawierająca szerokie omówienie dotychczasowego orzecznictwa i wypowiedzi doktryny (do których należy odesłać) oraz opowiadająca się w tezie za stosowaniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w stosunku do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu uchwały zaprezentowano jednak pogląd szerszego rozważania i przyjęto możliwość stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. także w przypadku organu monokratycznego i to nawet w stosunku do piastuna tego organu. W wyroku 7 sędziów z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się stanowiskiem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. (w sprawie, o sygn. akt P 57/07) podzielił pogląd, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 przyjęto, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W uchwale tej, podkreślając w obszernym uzasadnieniu wagę instytucji wyłączenia stwierdzono jednak, iż nie może ona prowadzić do pozbawienia osoby ministra wykonywania należnych mu z mocy prawa kompetencji. Wprawdzie żadne z wymienionych orzeczeń składów powiększonych NSA nie dotyczyło bezpośrednio kwestii wyłączenia pracownika przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) ale mają one - z racji wypowiedzi zawartych w uzasadnieniach – znaczenie w rozważaniach co do generalnych wskazań, jakimi należy się kierować przy rozstrzyganiu o stosowaniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Bezpośrednio w zakresie problematyki stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się dotąd dwukrotnie. Za stosowaniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s opowiedział się w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 472/07. Pogląd przeciwny zaprezentowano zaś w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 382/07. Skarga kasacyjna w dużej mierze powiela argumentację zawartą w tym orzeczeniu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną nie ma wątpliwości o potrzebie uwzględniania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Istotą instytucji prawnej wyłączenia - unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym: "Wyłączenie pracownika oraz organu" - jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Należy zwrócić także uwagę na gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Ratio legis instytucji wyłączenia polega na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników (P. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r. s. 170). Podkreślił to NSA w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/06 ONSAiWSA 2007 nr 3 poz. 61 s. 93-94), stwierdzając, że: "Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne". Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przy czym przez pracownika rozumieć należy osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji ze stosownym upoważnieniem. Za zgodne ze standardami bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący już wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, byłby w jakikolwiek sposób determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż zwrot "brać udział" z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji jak i wydawanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia. Mając na względzie kierunek rozważań wynikający z dotychczasowych wypowiedzi zawartych w cytowanych orzeczeniach składów powiększonych NSA (niewątpliwie zmierzający do jak najszerszego stosowania omawianej instytucji wyłączenia) należy zgodzić się, iż w istocie za jedyną przeszkodę w stosowaniu 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznać należy groźbę pozbawienia organu możliwości wykonywania przypisanych mu kompetencji (tak jak działoby się w przypadku wyłączania piastuna organu monokratycznego). Nie może być sporu, iż ZUS (o którego decyzje bezspornie chodzi w niniejszej sprawie w myśl art. 66 ust. 4 i 83 ust. 1 u.s.u.s. ) nie jest organem monokratycznym. Dla porządku tylko zaznaczyć trzeba, iż w niniejszej sprawie spór dotyczył kwestii zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wobec pracowników ZUS a nie Prezesa ZUS, choć nie jest on organem, a jedynie reprezentuje ZUS na zewnątrz i udziela upoważnień do załatwienia spraw. W ramach tak dużego podmiotu jak ZUS spowodowanie aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwiany był z wyłączeniem pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji uznać należy jak najbardziej za możliwe i wskazane z uwagi na omówioną już, niezwykle istotną rolę art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zachowaniu standardów postępowania administracyjnego – oczywiście jeżeli nie traktuje się iluzorycznie sensu składania przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W każdym razie samo powoływanie się przez skargę kasacyjną na trudności organizacyjne i kadrowe (bez wykazania zresztą aby były one "znaczne") nie może być uznane za wystarczające przeciwwskazanie. Niezrozumiały jest natomiast argument dotyczący ekonomiki postępowania. W końcu fakt powiązania służbowego pracowników ZUS z Prezesem ZUS nie jest też przekonujący skoro trudno założyć, aby Prezes ZUS poprzez swe powiązania z pracownikami wpływał na taki ich dobór aby załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było tylko formalnością a nie poważnym skontrolowaniem trafności pierwszej decyzji ZUS. Za słusznością przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska dodatkowo przemawia dokonana - jak wynika z uzasadnienia projektu rządowego- pod wpływem orzecznictwa korekta brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 18) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Dla podkreślenia wagi stosowania instytucji wyłączenia w zapewnieniu bezstronnego i obiektywnego załatwiania środków zaskarżenia można też wspomnieć o dodaniu z dniem 8 stycznia 2010 r., pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Należy też ubocznie zaznaczyć, iż w sprawach dotyczących KRUS Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie wypowiadał się za stosowaniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy załatwianiu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide np. wyrok z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 743/10). Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.