II SA/Gd 676/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A S.A. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody z dnia 17 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw. A. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z 16 grudnia 1974 r., nr [..], Naczelnik Gminy zezwolił Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV w miejscowości P., w tym m.in. przez działkę nr [..], będącą własnością W. K. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego z 13 października 1986 r., sygn. [..], spadek po zmarłym 10 czerwca 1975 r. W. K. nabyli: E. K. (w 1/4 części spadku), T. K., M. S., K. P. i B. K. (każdy w 3/16 części spadku, z tym, że wchodzący w skład spadku udział w gospodarstwie rolnym położonym w P. odziedziczyli E. K., T. K. i B. K. – każdy w 1/3 części spadku). Pismem z 21 grudnia 2018 r. T. K. i B. K., reprezentowani przez radcę prawnego P. C., wystąpili do Starosty o wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji o odszkodowaniu w związku ze szkodą powstałą na nieruchomości polegającą na obniżeniu jej wartości wskutek wybudowania na niej napowietrznej linii energetycznej. Decyzją z 30 września 2019 r., nr [..], Starosta odmówił wnioskodawcom ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że aktualne orzecznictwo sądowo administracyjne wyraźnie wskazuje, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem nieruchomości nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Na poparcie tej tezy zacytowano fragmenty dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 maja 2019 r., sygn. I OSK 740/19 oraz z 28 maja 2019 r., sygn. I OSK 993/19. Wnioskodawcy wnieśli odwołanie z 8 października 2019 r. a pełnomocnik A. wniósł o oddalenie odwołania w całości. Decyzją z 17 lipca 2020 r., nr [..], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej powoływana jako u.z.t.w. – tj. ustawa na podstawie której Naczelnik Gminy wydał zezwolenie z 1974 r.), a także art. 124 i 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.) wskazując, że bezspornie przez działkę nr [..] biegnie linia elektroenergetyczna, natomiast sporne jest to, czy wnioskodawcom powinno zostać wypłacone odszkodowanie, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Wojewoda wskazał, że kwestia dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy należała w orzecznictwie do spornych, jednakże w ostatnich latach przeważa pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – również w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed dnia wejścia w życie przepisów u.g.n., o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane np. w drodze ostatecznej decyzji. Wojewoda wskazał, że wbrew stanowisku A. nie doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, gdyż art. 36 ust. 2 u.z.t.w. wskazywał, że tylko odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach ulega przedawnieniu, natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w. odszkodowanie w pozostałym zakresie, tj. za straty, w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości, nie ulega przedawnieniu. Przy czym na mocy art. 36 ust. 3 u.z.t.w. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli nie wykazano, że pomimo ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie poniósł on szkody. Ponadto, zgodnie z doktryną prawa administracyjnego popartą poglądami judykatury przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi, zatem zdaniem Wojewody, roszczenia powstałe z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu. Następnie, organ odwoławczy zauważył, że w orzecznictwie administracyjnym zaistniała rozbieżność stanowisk dotycząca przyznawania odszkodowania spadkobiercom osób, którym ograniczono prawo własności. Wojewoda jednakże stanął na stanowisku, że ustalenie i wypłata odszkodowania za ograniczenie prawa własności należy się nie tylko osobom, którym zostało ograniczone to prawo, ale także ich spadkobiercom, przy czym prawo do odszkodowania nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego. W niniejszej sprawie zaś wnioskodawcy – jako spadkobiercy właściciela nieruchomości – bezspornie są uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Na dowód Wojewoda powołał wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 1840/19 oraz jednolite stanowisko WSA w Gdańsku i wyrok WSA w Olsztynie. Wojewoda wskazał, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta nie przeprowadził wystarczającego postępowania pod kątem odnalezienia takiej decyzji. Ewentualne dokumenty w tej sprawie mogą posiadać Urząd Wojewódzki czy Archiwum Państwowe. Ponadto, organ pierwszej instancji powinien wystąpić do właściwego miejscowo w tym czasie Sądu Rejonowego o sprawdzenie, czy w związku z wydaną decyzją Naczelnika Gminy z 1974 r. nie zostało złożone odszkodowanie do depozytu sądowego. Kolejną kwestią podniesioną przez organ odwoławczy był obowiązek zlecenia wykonania i przeanalizowania operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Wojewoda uznał, że jego sporządzenie na etapie postępowania przed organem drugiej instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 k.p.a. Dodatkowo, wskazano, że w aktach sprawy znajduje się nieuwierzytelniona kopia decyzji Naczelnika Gminy, a kopie dokumentów nie mogą stanowić dowodów w sprawie. Reasumując, wobec wadliwej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n., a w konsekwencji wobec naruszenia art. 6 i 7 k.p.a., zdaniem Wojewody, decyzję należało uchylić i sprawę ponownie rozpatrzyć. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik A., zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku zaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu z uwagi na fakt, że w sprawie nie istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie wnoszącej sprzeciw, Wojewoda nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie zaistniała żadna z wymienionych w nim przesłanek. Jak wynika z akt sprawy adresatami decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości byli W. K. i E. K. Nie skorzystali oni z uprawnienia do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości, wobec czego obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania. Zdaniem wnoszącej sprzeciw, która powołała wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. I OSK 460/08, roszczenia wynikające z prawa administracyjnego nie podlegają dziedziczeniu, a przejściu na spadkobierców podlegają jedynie, gdy przewiduje to przepis szczególny. Natomiast nawet w przypadku uznania, że prawo do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności ma charakter cywilnoprawny, to wstąpienie w całą sytuację majątkową spadkodawcy w prawie cywilnym nie oznacza przejęcia praw ściśle związanych z osobą spadkodawcy, które co do zasady nie są dziedziczne. Ponadto, przypomniano art. 30 § 4 k.p.a. oraz wskazując na orzecznictwo - wnosząca sprzeciw zauważyła, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym nie podlegają dziedziczeniu na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W konsekwencji, zgodnie z wyrokami NSA z 29 maja 2019 r., sygn. I OSK 740/19, oraz z 28 maja 2019 r., sygn. I OSK 993/19, odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przysługuje tylko wywłaszczonemu. Zatem decyzja Starosty była prawidłowa a Wojewoda powinien był utrzymać ją w mocy. Nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, a tym bardziej do tego, by zlecił on sporządzenie operatu szacunkowego. Ponadto podniesiono, że zaskarżona decyzja w główniej mierze odnosi się do oceny prawnej dokonanej przez Starostę, a organ odwoławczy skupia się na interpretacji przepisów i de facto narzuca organowi pierwszej instancji treść przyszłego rozstrzygnięcia. Uznano, że obszerna argumentacja Wojewody nie ma uzasadnionych podstaw, gdyż organ ten przekazując sprawę organowi pierwszej instancji nie może narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się niezasadny. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, należy zauważyć, że kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.). Trzeba mieć na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, CBOSA). Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania. W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii merytorycznych, gdyż przepisy te mają wpływ na ocenę postępowania organu pierwszej instancji. Rozpoznając zaś sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują wymogiem jej eliminacji z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie – w zakreślonych powyżej granicach – jest decyzja kasacyjna Wojewody z 17 lipca 2020 r. w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, główną przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy Staroście było stwierdzenie, że w postępowaniu na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie organ I instancji błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu I instancji. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że sąd winien zbadać, czy Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy w sprawie zaistniały okoliczności, które należy wyjaśnić, a których wyjaśnienie przez organ drugiej instancji przekraczałoby dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W tym kontekście zaś należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, które regulują postępowanie w sprawie wydania decyzji o odszkodowaniu za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie sądu wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Starosty z 30 września 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierców właściciela nieruchomości stanowiących działkę nr [.] w P. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV. Podstawą prawną udzielonego w roku 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej jako u.z.t.w.n.), który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 u.z.t.w.n. stanowi wywłaszczenie nieruchomości. W tym zakresie wskazać trzeba na dominujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, z 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, CBOSA). Konsekwencją powyższego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. W szczególności zauważa się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129 - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421). Odnosząc się zaś do kwestii stosowania przepisów u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej u.z.t.w.n., wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy. Należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, CBOSA). Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16, CBOSA). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. Należało zatem przyjąć, że zgłoszone przez spadkobierców właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych. Należy też zauważyć, że przepis u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, jest ograniczone w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Wobec tego rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i strat za zasiewy. W konsekwencji, organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania w zakresie żądania odszkodowania za straty powstałe na skutek zakładania i przeprowadzania przewodów elektrycznych. Natomiast jak trafnie wskazał Wojewoda, zawarte w art. 36 u.z.t.w.n. pojęcie "straty" może obejmować także zmniejszenie wartości nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. Na tym tle należy odnieść się do kwestii dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie spadkobierców osoby wywłaszczonej. Zagadnienie to nie zostało uregulowane przez ustawodawcę, stąd też przez lata powstała rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku konsekwentnie stoi na stanowisku, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom, a pogląd ten podziela również Wojewoda przytaczając w uzasadnieniu wybrane orzeczenia. W niniejszej sprawie zaś zarówno organ pierwszej instancji, jak i wnosząca sprzeciw spółka przesyłowa uważają, że wniosek spadkobierców nie jest dopuszczalny, na dowód czego wskazują przykładowe wyroki. Właśnie z uwagi na postępującą rozbieżność Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił wnioskiem z 7 sierpnia 2020 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej: 1. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości? 2. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) również na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości? W oczekiwaniu na uchwałę tutejszy sąd postanowieniem z 14 października 2020 r. zawiesił niniejsze postępowanie sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W dniu 22 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. I OPS 1/20 (CBOSA), stwierdzając, że: 1. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. W ocenie NSA, zasady konstytucyjne oprócz tego, że są adresowane do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Z uwagi na powyższe podejmując uchwałę skład orzekający uznał, że konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych. Uznano, że konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności). Jak wywiódł NSA, z zasady tej wynika że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z zasady tej wynika bowiem, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela (w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością), pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania. Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 264 § 2 i 3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W myśl art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Cechą uchwał jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co ma tworzyć stan pewności, stałości i bezpieczeństwa prawnego przy poszanowaniu zasady równości wobec prawa. W konsekwencji, sprawy stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej powinny zakończyć się takim samym rozstrzygnięciem. Bezspornie, ani uchwały Sądu Najwyższego ani uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Natomiast nie można pominąć pośredniej mocy wiążącej uchwał abstrakcyjnych rozumianej w ten sposób, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści danej uchwały będzie wiązało wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do czasu, gdy nie nastąpi zmiana tego stanowiska (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 859 i przytoczona tam literatura). Tym samym, będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w uchwale sygn. I OPS 1/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanej uchwale, podziela ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. Z zebranego dotychczas materiału dowodowego nie wynika bowiem, czy w odniesieniu do działki nr [..] w P. nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Należy uznać więc, że Starosta nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową analizowanej linii energetycznej, naruszając istotnie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Jak wynika z orzecznictwa, przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy powinny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów (zob. wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 2164/18, CBOSA). Zasadne, zdaniem sądu, jest również w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Ze względu na pogląd organu pierwszej instancji w kwestii legitymacji wnioskodawców w zakresie sformułowanego roszczenia, organ ten w ogóle nie dopuścił tego dowodu w niniejszej sprawie. Słusznie zauważa przy tym organ odwoławczy, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ drugiej instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok z 6 września 2011 r., sygn. I OSK 1510/10, CBOSA). Reasumując, rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a., sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ pierwszej instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, (stanowiących o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), będących zarazem konsekwencją błędnej oceny prawnej, Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ wyższego stopnia w okolicznościach niniejszej sprawy było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania co do tych okoliczności nie mieści się w granicach upoważnienia w tym zakresie organu odwoławczego, wynikającego z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania w znacznej części lub od nowa. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.