II SA/Gd 68/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego planowanej zmiany funkcji obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 219 K.p.a., rozpatrując wniosek Spółki A odmówił wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego planowanej zmiany funkcji budynku przy Al. M. w S. na pensjonat. Zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem dotyczyło przebudowy i zmiany funkcji użytkowania pomieszczeń przy Al. M. w S. z dyskotekowej na usługę przyplażową (pensjonat – pokoje gościnne). Planowana modernizacja przewiduje powstanie około 40 pokoi, w tym 12 pokoi na części pomieszczenia objętego najmem. W uzasadnieniu wyjaśniono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego północnej części obszaru A1 ochrony uzdrowiskowej, zmieniony uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 26 marca 2010 r., przewiduje w karcie terenu 03 w pkt 3 przeznaczenie terenu U – teren zabudowy usługowej – zakres dopuszczalnych funkcji usługowych: kultura, obsługa użytkowników plaż, gastronomia. Powyższy zakres nie obejmuje pensjonatów, co powoduje, że zamierzenie wnioskodawcy nie jest zgodne z planem. W zażaleniu Spółka A reprezentowana przez D. B. zakwestionowała ustalenie organu pierwszej instancji, że planowana zmiana części istniejącego budynku na pensjonat jest niezgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. W zakresie dopuszczalnych funkcji usługowych mieści się kultura, obsługa użytkowników plaż oraz gastronomia. Jednakże plan przewiduje na tym terenie funkcję podstawową – usługi, bez wyłączenia usług pensjonatowo – hotelowych. Wobec braku w planie zapisu wyłączającego tego rodzaju usługi, a w sąsiedztwie tego rodzaju usługi stanowią funkcję podstawową, ustalenia organu pierwszej instancji uznano błędne. Planowana inwestycja według żalącego się mieści się w zakresie przewidzianej w planie funkcji usługowej. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 grudnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Ustalono, że nieruchomość wskazana we wniosku objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego północnej części A1 ochrony uzdrowiskowej w S. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 20, poz. 438), zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego północnej części obszaru A1 ochrony uzdrowiskowej (oznaczonego symbolem R-2/01), centralnej części obszaru A1 ochrony uzdrowiskowej (oznaczonego symbolem R-3/05) – na obszarze plaż miejskich (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 78, poz. 1383). Wskazana nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym jako 03-U, dla którego obowiązują ustalenia zawarte w karcie terenu R-2/01. Jako przeznaczenie terenu zapisy tej karty w pkt 3 określają teren zabudowy usługowej – zakres dopuszczalnych funkcji usługowych: kultura, obsługa użytkowników plaż i gastronomia. W świetle tych przepisów zmiana funkcji istniejącego budynku z dyskotekowej na pensjonat jest niedopuszczalna, co w konsekwencji uzasadniało odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego jej dopuszczalność. W ramach dopuszczalnych w planie na wskazanym terenie usług nie ma usług hotelowo – pensjonatowych. Fakt, że odnośne zapisy planu nie zawierają wyłączenia funkcji usług hotelarko – pensjonatowych nie oznacza, że usługi te zostały dopuszczone. Tylko to, co w planie zostało wyraźnie przewidziane jest dozwolone. Podkreślono, że teren oznaczony w planie 03-U obejmuje wyłącznie nieruchomość położoną w S. przy Al. M. Okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości znajduje się S. G. hotel nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem teren, na którym znajduje się ten hotel objęty jest inną jednostką planistyczna i odnoszą się do niego zapisy innej karty terenu. Skargę na powyższe postanowienie wniósł D. B. działając w imieniu własnym. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 218 K.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia w sytuacji, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego; art. 7 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz brak podejmowania przez organ wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz bezstronności w sprawie. Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Według skarżącego ustalenia organów administracji są błędne, bowiem pensjonat należy zakwalifikować jako świadczenie usług w zakresie obsługi użytkowników plaż. Ponadto teren zabudowy usługowej obejmuje obsługę, czyli działania podejmowane po to, aby zaspokoić określone potrzeby klienta realizowane z jego udziałem. Pensjonat jak najbardziej realizuje tą definicję. Według skarżącego okoliczność, że w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości działają inne hotele: S. i S. G. Hotel, przemawia za dopuszczeniem również na niej funkcji hotelowo – pensjonatowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium wyjaśniło, że w zakresie funkcji: obsługa użytkowników plaż, znajduje się obsługa wszystkich użytkowników plaż, nie tylko korzystających z hoteli i pensjonatów. Tym samym obsługę tę należy rozumieć jako skierowaną do osób przebywających na plaży lub też zamierzających na niej przebywać. Sposobem użytkowania plaż nie może być prowadzenie hotelu czy pensjonatu, nawet jeśli znajduje się bezpośrednio przy plaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżone przez D. B. postanowienie w sposób ostateczny rozstrzygnęło sprawę o wydanie zaświadczenia o zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu z dyskoteki na usługę przyplażową to jest pensjonat z 40 pokojami gościnnymi w S. przy Al. M. Z wnioskiem o wydanie takiego zaświadczenia wystąpił Spółka A, w której imieniu występował Prezes Zarządu D. B. W toku całego postępowania administracyjnego stroną postępowania, która ze względu na swój interes prawny jako inwestora opisanej inwestycji ubiegała się o urzędowe potwierdzenie jej zgodności z obowiązującymi gminnymi regulacjami planistycznymi, była spółka z ograniczoną odpowiedzialnością o firmie A, w imieniu której jako organ wykonawczy działał Prezes Zarządu D. B. Wniosek Spółki organy administracji rozpoznały w trybie przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestię wydawania zaświadczeń. Zgodnie z dyspozycją art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przepis art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W takiej sytuacji organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Wobec tego Spółka zamierzająca przeprowadzić inwestycję polegającą na przebudowie i zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, powołując się na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu stanu prawnego nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, z punktu widzenia jej przeznaczenia w powszechnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wystąpiła o zaświadczenie o zgodności z planem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego północnej części obszaru A1 ochrony uzdrowiskowej oznaczonego symbolem R-2/01, uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 28 listopada 2003 r., zmieniony uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 26 marca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 31 maja 2010 r., poz. 1383), przewiduje w karcie terenu 03 w pkt 3 przeznaczenie terenu U – teren zabudowy usługowej – zakres dopuszczalnych funkcji usługowych: kultura, obsługa użytkowników plaż, gastronomia. Według organów administracji obu instancji powyższy zakres nie obejmuje pensjonatów, co powoduje, że zamierzenie wnioskodawcy nie jest zgodne z planem. Wobec powyższego na podstawie art. 219 K.p.a. odmówiono wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, a organ odwoławczy w następstwie rozpoznania zażalenia Spółki podtrzymał stanowisko odmowne. Na postanowienie Kolegium, zgodnie z pouczeniem zawartym w jego treści, służyła stronie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skargę natomiast złożył, działający w imieniu własnym D. B.. W tym stanie sprawy skarga podlegała oddaleniu, albowiem skarżący nie jest legitymowany do jej wniesienia. Uprawnionym do wniesienia skargi zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej ustawą, jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy jako interesu we wniesieniu skargi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 374/07 (Baza orzeczeń LEX nr 468574) istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny, a stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie. Legitymacja procesowa podmiotów wskazanych w art. 50 § 1 ustawy ma charakter materialny, z wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa oparta została w tym przepisie na przesłankach formalnych. Zatem legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium interesu prawnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 69/07, Baza orzeczeń LEX nr 466377). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 919/04, ONSAiWSA 2005/5/92) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się również, iż interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, czyli nie przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 755/06, Baza orzeczeń LEX nr 337023; z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4/83; z dnia 8 października 1987 r., sygn. akt IV SA 498/87, publ. GAP 1988, nr 16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/05, Baza orzeczeń LEX nr 217393). Innymi słowy mieć interes znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1387/07, LEX nr 365847). Podzielając przedstawione wyżej poglądy trzeba dojść do wniosku, że skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (analogicznie bezczynnością) organu administracji publicznej. Aby można było mówić o interesie prawnym uprawniającym dany podmiot do wniesienia skargi, podmiot ten musi wykazać, że winien brać udział w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona tych postępowań. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należało, że skarżący D. B. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2011 r. Zakwestionowane postanowienie jest orzeczeniem wydanym w wyniku postępowania administracyjnego, uregulowanego przez przepisy Działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.). Postępowanie to, uproszczone i odformalizowane w znacznym stopniu, obowiązuje organy administracji przy podejmowaniu czynności materialno - technicznych, polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Stosownie do art. 217 § 1 K.p.a. zaświadczenie wydaje się "na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie". Osobą tą jest podmiot, który wykaże swój interes prawny w złożeniu takiego żądania lub wskaże przepis prawa obowiązującego wymagający posłużenia się zaświadczeniem. Skoro więc zaświadczenie wydaje się na żądanie tak określonego podmiotu, to skutkiem tego, stosownie do art. 219 K.p.a., postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści kierowane jest do tego samego podmiotu, który żądał wydania zaświadczenia. W konsekwencji, tenże podmiot uprawniony jest do zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia, a następnie do jego kontroli przed sądem administracyjnym. Żadna inna osoba, które nie brała udziału w postępowaniu ze względu na swój interes prawny nie może podejmować tego rodzaju czynności procesowych. Jeśli osoba ta jest legitymowana do uzyskania zaświadczenia, swój interes może zaspokoić składając własny wniosek o jego wydanie w trybie art. 217 § 1 K.p.a. Wobec tego podmiotem, któremu przysługiwał przymiot strony uproszczonego postępowania administracyjnego i któremu służy legitymacja skargowa jest Spółka A. D. B. jako podmiot, który nie występował z wnioskiem w swoim własnym imieniu, ale reprezentując Spółkę, nie może zatem wnieść skargi we własnym imieniu do sądu administracyjnego na akt wydany w wyniku tego postępowania administracyjnego. D. B. nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 ustawy, uprawnionych do wniesienia skargi na przedmiotowe postanowienie Kolegium w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W rozpatrywanej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał związku pomiędzy jego indywidualną sytuacją prawną, a przedmiotem prowadzonego postępowania. To zaś, iż skarżący jest uprawnionym do reprezentacji Spółki tego nie zmienia. W świetle poczynionych ustaleń Sąd w niniejszej sprawie nie był obowiązany poddać zaskarżonego rozstrzygnięcia kontroli merytorycznej, bowiem skarga podmiotu nieuprawnionego kontroli takiej nie mogła otworzyć. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.