II SA/Gd 696/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 13 maja 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt. 2 i 11, art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 2, art. 18 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 roku, nr 1, poz. 7 ze zm. - dalej jako ustawa), Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy, po rozpoznaniu wniosku L. M., przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego P. W. w kwocie 300 zł miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2011 roku do dnia 30 września 2011 roku oraz odmówił przyznania świadczenia alimentacyjnego P. W. w kwocie 300 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 kwietnia 2011 roku do dnia 30 kwietnia 2011 roku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że o prawie do otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego można mówić od dnia 1 maja 2011 roku, a nie od dnia 1 kwietnia 2011 roku (miesiąca złożenia wniosku), z uwagi na brak możliwości wskazania stanu egzekucji na dzień 1 kwietnia 2011 roku, zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy (który stanowi, iż bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych), gdyż 4 dni lutego 2011 roku nie stanowią całego miesiąca. Organ wyjaśnił nadto, iż "świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem niepodzielnym i uprawnienia do jego otrzymania przyznawane są z pierwszym dniem każdego miesiąca, a nie z dniem następnym po dniu zamykającym okres 60 dni, co umownie stanowi dwa miesiące, a co do której zasady stosuje się komornik względem ww. ustawy". Dlatego też wnioskowane prawo do świadczeń funduszu alimentacyjnego przyznano z dniem 1 maja 2011 roku, to jest po upływie dwóch pełnych miesięcy (marzec i kwiecień 2011 roku) prowadzenia egzekucji komorniczej z tytułu świadczeń alimentacyjnych. W odwołaniu od powyższej decyzji L. M. wskazała, że wyrokiem sądu zostały jej przyznane alimenty na syna P. W. od października 2010 roku. W jej ocenie zatem również świadczenie z funduszu alimentacyjnego powinno zostać przyznane od tego miesiąca. Decyzją z dnia 20 czerwca 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 15 ust. 1 ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało świadczenie z funduszu alimentacyjnego L. M. na rzecz uprawnionego P. W. od dnia 1 kwietnia 2011 roku. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazało, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego z datą wsteczną od października 2010 roku bowiem bezskuteczność egzekucji alimentów została stwierdzona w miesiącach od lutego do kwietnia 2011 roku. Ponadto Kolegium stwierdziło, że skoro zaświadczenie komornika wystawione w dniu 27 kwietnia 2011 roku potwierdza bezskuteczność egzekucji alimentów w okresie ostatnich dwóch miesięcy, a wniosek o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego strona złożyła w dniu 29 kwietnia 2011 roku, to w myśl art. 18 ust. 1 ustawy należało przyznać przedmiotowe świadczenie od kwietnia 2011 roku. W skardze na powyższą decyzją L. M. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wyrażone w odwołaniu, zgodnie z którym świadczenie z funduszu alimentacyjnego powinno zostać przyznane od miesiąca października 2010 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję organu I instancji w całości, a następnie rozstrzygnęło sprawę, przy czym nie orzekło prawidłowo co do istoty sprawy. W pierwszej kolejności należało jednak wskazać, że Kolegium słusznie uznało za błędne stanowisko organu I instancji odnośnie daty początkowej okresu, na który powinno zostać przyznane skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Słusznie bowiem w tym zakresie Kolegium powołało się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 roku, nr 1, poz. 7 ze zm. - dalej jako ustawa), zgodnie z którym prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu właściwego wierzyciela, nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego do końca tego okresu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a decyzja zostaje wydana w miesiącu późniejszym niż miesiąc, w którym wpłynął wniosek osoby uprawnionej, świadczenie winno zostać przyznane od miesiąca, w którym wniosek wpłynął i wypłacone również za okres prowadzenia postępowania administracyjnego. Skoro skarżąca złożyła wniosek w dniu 29 kwietnia 2011 roku, a przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało zasadność wniosku, świadczenie z funduszu alimentacyjnego winno było zatem zostać przyznane od dnia 1 kwietnia 2011 roku. Okoliczność przedłożenia przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych w okresie dwóch ostatnich miesięcy, datowanego na dzień 10 maja 2011 roku, nie może prowadzić do naruszenia reguły określonej w art. 18 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi procesową gwarancję realizacji uprawnień strony opartych na przepisach prawa materialnego. Przedłożenie przez właściwy organ niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów, na skutek wystąpienia organu prowadzącego postępowanie, skierowanego w miesiącu późniejszym niż miesiąc złożenia wniosku, nie może pozbawiać strony prawa do świadczenia za miesiąc, w którym wniosek został złożony, jeżeli spełnione zostały materialne przesłanki przyznania świadczenia. Brak było przy tym podstaw, aby podzielić argumentację organu I instancji, który w istocie wywodził, że bezskuteczność egzekucji w okresie ostatnich dwóch miesięcy winna dotyczyć miesięcy kalendarzowych, a nie bieżących. Taka wykładnia nie wynika z przepisów ustawy, a w szczególności z art. 2 pkt 2, zgodnie z którym bezskuteczna egzekucja oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Słuszna co do zasady konstatacja organu I instancji, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem niepodzielnym i uprawnienie do jego otrzymania powstaje z pierwszym dniem każdego miesiąca, nie oznacza jednak, że tak ujęte cechy świadczenia z funduszu alimentacyjnego należy odnosić bezpośrednio do egzekucji komorniczej świadczeń alimentacyjnych. Mieć bowiem należy na uwadze, że - po pierwsze - prowadzenie egzekucji nie jest uzależnione od upływu miesiąca kalendarzowego, a po drugie, egzekucji komorniczej podlegają nie tylko alimenty bieżące, lecz także alimenty zaległe. Organ I instancji, zajmując przeciwne stanowisko w uzasadnieniu swojej decyzji, naruszył zatem art. 2 pkt 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię. W tym miejscu wskazać należało również, że w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych datowane na dzień 27 kwietnia 2011 roku, sporządzone według wzoru określonego w nieobowiązującym już rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. nr 136, poz. 855). Mimo jednak niewielkich różnic, dotyczących treści pouczenia, spełnia ono również wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. nr 123, poz. 836). Zarówno zaświadczenie z dnia 27 kwietnia 2011 roku, jak i zaświadczenie z dnia 10 maja 2011 roku, potwierdzały bezskuteczność egzekucji świadczeń alimentacyjnych w okresie ostatnich dwóch miesięcy. Egzekucja została wszczęta w dniu 24 lutego 2011 roku, zaś wniosek skarżącej wpłynął w dniu 29 kwietnia 2011 roku, co oznacza, że w dniu złożenia wniosku skarżąca, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, była uprawniona do uzyskania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w tym za miesiąc, w którym złożyła wniosek. Słusznie zatem Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługuje skarżącej od dnia 1 kwietnia 2011 roku. Odnosząc powyższe rozważania do argumentacji podnoszonej przez skarżącą w skardze, jak również w toku postępowania administracyjnego, w której twierdziła ona, że powinna uzyskać świadczenie z funduszu alimentacyjnego za okres, na który alimenty zostały zasądzone w wyroku Sądu Rejonowego z dnia 31 stycznia 2011 roku, sygn. akt [...], to jest od miesiąca października 2010 roku, wskazać należało, że stanowisko skarżącej jest błędne. Ten sam przepis art. 18 ust. 1 ustawy, który przemawiał za przyznaniem skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego od miesiąca, w którym złożony został wniosek, uniemożliwiał także przyznanie jej tego świadczenia za miesiące wcześniejsze. Ustawa z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że to od osoby uprawnionej (lub jej przedstawiciela ustawowego) zależy czy złoży wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i tym samym zainicjuje postępowanie administracyjne, mające na celu rozstrzygnięcie o zasadności wniosku. Mając przy tym na uwadze, że jedną z przesłanek przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest bezskuteczność egzekucji w okresie ostatnich dwóch miesięcy, to nie jest możliwym, aby osoba uprawniona uzyskała takie świadczenie za cały okres, wynikający z wyroku sądu powszechnego zasądzającego na jej rzecz alimenty. Ponadto wyjaśnić należy skarżącej, że cele i motywy przyjęcia ustawy zostały zawarte w jej preambule. Stwierdzono w niej, że dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom, jest w pierwszej kolejności obowiązkiem wskazanych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym członków ich rodziny. Ponadto stwierdzono, że konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji, jak również że wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji. Z powyższych zapisów wynika, że ustawodawca chciał jedynie wesprzeć osoby ubogie, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji, nie miał natomiast woli wprowadzenia rozwiązań prawnych zmierzających do całkowitego zastąpienia dłużników alimentacyjnych w wypełnianiu ich zobowiązań z wykorzystaniem środków z budżetu państwa. Również z tych przyczyn zatem żądanie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres poprzedzający miesiąc, w którym osoba uprawniona złożyła wniosek, było bezpodstawne. Kolegium, słusznie uchylając decyzję I instancji, nie zawarło jednak w zaskarżonej decyzji prawidłowego orzeczenia co do istoty sprawy. Mieć bowiem należy na względzie, że skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga orzeczenia co do istoty sprawy, tak jakby orzekał organ I instancji. Orzeczenie takie, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. winno zawierać rozstrzygnięcie (osnowę). Musi ono być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla strony bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji, jak również nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998 roku, sygn. akt I SA/Łd 1478/96, nie publ.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1923/07, Baza Orzeczeń LEX nr 478303). Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści niewątpliwie narusza również zasadę określoną w art. 8 k.p.a. Osnowa decyzji jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do indywidualnego adresata, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 1440/07, Baza Orzeczeń LEX nr 489639). W przedmiotowej sprawie treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w części obejmującej orzeczenie co do istoty sprawy narusza wskazane powyżej normy, ponieważ nie zawiera postanowień dotyczących okresu świadczeniowego oraz wysokości przyznanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Obowiązek zawarcia orzeczenia o okresie świadczeniowym wynika wprost z cytowanego już art. 18 ust. 1 in principio ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy. Okres ten został wskazany w art. 2 pkt 8 ustawy, jako okres od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. W osnowie decyzji Kolegium winno było zatem wskazać na jaki okres świadczeniowy przyznaje świadczenie, podając nie tylko jego datę początkową (co uczyniło), lecz również datę końcową tego okresu, czego nie zrobiło. Co za tym idzie, zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie jest sprzeczne z treścią art. 18 ust. 1 in principio ustawy. Wymóg zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w zakresie wysokości przyznanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wynika natomiast jednoznacznie z art. 10 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 zł. Niezbędnym jest zatem określenie wysokości przyznanego świadczenia, aby rozstrzygnięcie nie pozostawiało wątpliwości w tym zakresie, w szczególności na etapie wykonania decyzji. Nie jest przy tym dopuszczalne, aby treści rozstrzygnięcia domniemywać na podstawie analizy akt postępowania administracyjnego, w tym konkretnym przypadku - na podstawie odpisu wyroku wskazującego wysokość zasądzonych alimentów. Konkretyzacja uprawnień strony winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia, tak aby strona - na etapie egzekwowania przyznanego świadczenia, była w stanie wykazać zakres swych uprawnień na podstawie zapisów samej decyzji administracyjnej, nie zaś z pomocą innych dokumentów, stanowiących elementy materiału dowodowego sprawy. Nieuwzględnienie w treści decyzji powyższych przepisów, to jest zarówno przepisów prawa materialnego - art. 10 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy, jak również przepisów postępowania administracyjnego - art. 8 i art. 107 § 1 k.p.a., stanowi ich naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak precyzyjnego orzeczenia co do istoty sprawy pozostawiał wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia w części dotyczącej okresu świadczeniowego oraz wysokości przyznanego świadczenia. Uchyleniu podlegała zaskarżona decyzja w całości, mimo iż orzeczenie Kolegium o uchyleniu decyzji organu I instancji było prawidłowe. Wskazać bowiem należy, że uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji organu odwoławczego o niedopuszczalnej, w świetle obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, treści. Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu I instancji jest nieważna (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, 6. wydanie, Wyd. C. H. Beck, str. 598 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1983 roku, sygn. akt SA/Kr 706/83). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni powyższe uwagi, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W szczególności Kolegium, ponownie rozpatrując odwołanie skarżącej, weźmie pod uwagę, że w razie zaistnienia przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy, rozstrzygnięcie zawarte w wydanej decyzji winno w sposób jasny, precyzyjny i nie pozostawiający wątpliwości określać zakres przyznanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w tym wskazywać na jaki okres i w jakiej wysokości zostają one przyznane.