II SA/Gd 699/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 27 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 27 lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 9 marca 2017r., w której ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[..]" na części działki nr [..] położonej w T., gm. T. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 9 listopada 2016r. A. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "[..]" na części działki nr [..] położonej w T., gm. T. Do wniosku załączona została decyzja nr [..] o środowiskowych uwarunkowaniach wydana w dniu 30 sierpnia 2016r. przez Wójta Gminy, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "[..] o mocy do 1 MW zlokalizowanej w pobliżu miejscowości T., gm. T., powiat b., woj. p. W toku postępowania M. R., reprezentowana przez pełnomocnika W. W.R., złożyła pisma z uwagami dotyczącymi planowanej inwestycji. W szczególności w piśmie z 19 grudnia 2016r. zażądała dostępu do oryginalnych akt (wszystkich dokumentów) w sprawie oraz wskazała, iż decyzje Wójta Gminy są bezpodstawne, i brak jest Studium i planu miejscowego dot. gminy T. i T. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy poinformował pełnomocnika strony, iż z materiałami i dowodami w sprawie można zapoznać się w Urzędzie Gminy (pismo z 5 stycznia 2017r.). Postanowieniem z 16 stycznia 2017r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji w zakresie gruntów leśnych. Wskazał, iż realizacja inwestycji ma odbyć się z wykluczeniem gruntów Ls oraz, że należy zachować bezpieczną odległość od granicy lasu. Projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia także Staroście oraz Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa OT w B., a także Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Pismem z 26 stycznia 2017r. Wójt Gminy zawiadomił strony postępowania o treści art. 10 § 1 k.p.a., wskazując na możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie oraz złożenia uwag i wniosków. W dniu 1 lutego 2017r. pełnomocnik strony M.R.złożył wniosek o przegląd całych akt - decyzji nr [..] z dnia 30 sierpnia 2016r. dotyczącej środowiskowych uwarunkowań nas realizację przedsięwzięcia. Wójt Gminy na powyższe udzielił obszernej odpowiedzi w piśmie z 8 lutego 2017r., stwierdzając iż obowiązujące przepisy prawa uniemożliwiają mu wglądu do akt sprawy w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia z uwagi na fakt, iż M. R. nie była stroną tego postępowania. Następnie w piśmie z 6 lutego 2017r. M. R. zwróciła uwagę na konieczność poszanowania procedur poprzez: konsultacje społeczne, akceptowanie stron od pierwszych etapów procedur. Nadto wskazała, iż gmina winna gwarantować bezpieczną lokalną sieć energii, lokalne usługi i taką ilość miejsc pracy, która prowadzi do rozwoju lokalnego. W tym względzie podała w wątpliwość czy firma, która wg KRS ma niski kapitał zakładowy jest bezpiecznym partnerem dla gminy. Powołała się także na błędy formalne - np. do oficjalnych map brakuje opisów urzędowego oznakowania klasy i sposobu użytkowania gruntów wg obecnego stanu (brak wskazania ochronnych pasów zadrzewień na zachodniej stronie drogi [..] i małych lasów koło działki nr [..]). W dalszej kolejności zwróciła uwagę, iż planowane ogrodzenie winno być obsadzone roślinnością, co ochroni przed refleksami świetlnymi instalacji. Konieczne też w jej przekonaniu byłoby odwodnienie ze zbiornikiem retencyjnym na pn-wsch. części "Farmy" dla 2,5 ha, gdyż grunt nie absorbuje wód opadowych z ulewy. M. R. zarzuciła, że odrolnienie z podziałem działki i zabezpieczenie na cele małego OZE w studium i planie miejscowy, są jedyną gwarancją dochodów obecnego właściciela terenu. Decyzją nr [..] z 9 marca 2017r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[..]" na części działki nr [..] położonej w T., gm. T. W treści uzasadnienia tej decyzji zawarta została odpowiedź na poszczególne zastrzeżenia M. R. z pisma z dnia 6 lutego 2017r. Od decyzji tej, w prawem przewidzianym terminie, odwołała się M. R., reprezentowana przez pełnomocnika W. W. R., wnosząc o uchylenie decyzji. Wskazała, iż nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w decyzji Wójta i podtrzymuje wszystkie dotychczasowe argumenty formalne i merytoryczne. Podkreśliła, iż nie miała dostępu do części akt i tym samym możliwości poznania ich pełnych treści. Jednocześnie zastrzegła sobie prawo wglądu do wszystkich akt w sprawie przed Kolegium oraz uzupełnienia argumentów. Z uwagi na treść odwołania i zawarte w nim zastrzeżenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z 26 kwietnia 2017r. poinformowało odwołującą się oraz pozostałe strony postępowania o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz wezwało odwołującą się do przedstawienia wszelkich argumentów uzupełniających odwołanie w terminie 7 dni. W dniu 25 maja 2017r. pełnomocnik M.R. zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie Kolegium i wniósł następujące uwagi: - brak dowodu, że decyzja z dnia 2017 nie dotarła z datą do A., tzn. wnioskodawcy, to znaczy, że decyzja nie istnieje; - brak akt Wójta Gminy [..] z dnia 30 sierpnia 2016r.; - brak wniosku o zawieszenie decyzji z dnia 30 sierpnia 2016r. (dec. dot. Wójt Gminy 8 lutego 2017r.); - pismo A. z dnia 5 grudnia 2016r. - jest dowód, że brakują niezbędne dokumenty wg potrzeb skali i formatu; - według NSA niezbędne dokumenty (30.08.2016/8.02.2017) sygn. [..] są też w procedurach w gł. sprawie ([..] z dn. 9.3.2017r., sygn. [..]) do pełnego przeglądu Sądów i org. administracyjnych; - według jego wiedzy brakuje ważnego studium i planu MPZP do miejscowości T.; - zastrzegł powtarzanie listu faxem lub mailem; - podkreślił, że jego uprzednie argumenty przeciw np. procedurze, brakowi konsultacji społecznych, są dalej aktualne. Pismem z 6 czerwca 2017r. Kolegium poinformowało strony o wydłużeniu terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym do 7 lipca 2017r. W dniu 20 czerwca 2017r. do Kolegium wpłynęło pismo Wojewody z załączoną decyzją Wojewody z 20 lipca 2016r. o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej pn.: "Budowa dwutorowej linii [..] na działkach w gminie T., w tym na działce nr [..] obręb T. W dniu 24 lipca 2017r. pełnomocnik M. R. poinformował, iż zapoznał się z aktami sprawy i z dokumentami i stwierdził, iż w jego opinii dalej nie ma pełnych akt, na które zwracał już uwagę w uprzednim piśmie z 25 maja 2017r. Rozpatrując przedmiotową sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja Wójta Gminy podlegała utrzymaniu w mocy jako zgodna z prawem. Wskazało Kolegium, że postępowanie w sprawie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy i było prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Co do zasady podstawowym aktem prawa miejscowego rozstrzygającym o przeznaczeniu terenu jest miejscowy plan zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 ustawy stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie, jak ustalono w toku postępowania, teren objęty wnioskiem inwestora, tj. część działki [..] obręb T., nie jest objęty planem miejscowym. Jedynie dla części południowej działki nr [..] (która nie została wskazana we wniosku inwestora) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [..] na terenie Gminy (uchwała nr IV/27/2015 Rady Gminy z dnia 8 maja 2015r. - Dz. Urz. Woj. Pom. z 2015r., poz. 1789). W tym względzie przywołał organ odwoławczy stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 9 lipca 2015r. (sygn. akt II OSK 491/14, iż: "W tym stanie prawnym nie ma żadnych powodów, aby teren nadający się pod zabudowę, nieobjęty planem zagospodarowania został wyłączony spod procedury uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania, tylko dlatego, że inna jego część, nieprzeznaczona pod inwestycję budowlaną leży na obszarze objętym planem. Trzeba zauważyć, że według ustawy o planowaniu przestrzennym uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi warunek uzyskania pozwolenia na budowę na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego, sporządzanym zresztą dla konkretnego terenu, a nie dla konkretnych działek ewidencyjnych. " Wskazało Kolegium, że podzielając przytoczone stanowisko NSA brak było przeszkód do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez inwestora na części działki nr [..], nieobjętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [..] na terenie Gminy. Inwestor przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę zobowiązany był uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla części działki nr [..], co uczynił w dniu 9 listopada 2016r. Mając na uwadze powyższe, za nietrafne uznało Kolegium zarzuty odwołującej się w przedmiocie braku w aktach ważnego planu miejscowego i studium dla miejscowości T. Tylko w przypadku braku planu miejscowego możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wyjaśniło, iż ustalając warunki zabudowy, organ administracji działa w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie stanowią zatem takiej podstawy ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, a także ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy nie wiążą organów orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu nie ma mocy prawnej aktu prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi wątpliwości Kolegium, że w warunkach niniejszej sprawy, z uwagi na jej przedmiot - ustalenie warunków zabudowy, a nie uchwalenie planu miejscowego - przepis ten nie ma zastosowania. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora, zawierający wymagane przepisem art. 52 ust. 2 ustawy dane, zrelatywizowane do cech inwestycji. Do wniosku tego załączona została kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 z dnia 10 sierpnia 2016r. z określeniem granic terenu objętego wnioskiem, realizując tym samym wymóg z przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Tym samym brak jest podstaw w ocenie Kolegium do uznania za odwołującą się, iż wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych. W sprawie organ I instancji sporządził analizę warunków, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 ustawy i uzyskał wymagane uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 ustawy od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych , od Starosty, Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa OT w B., a także od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W decyzji zawarto także postanowienia wymagane art. 54 ustawy oraz załączono załączniki graficzne w formie przewidzianej prawem. Poziom szczegółowości zawartych ustaleń jest adekwatny do charakteru decyzji. W toku postępowania wbrew twierdzeniom odwołującej się, stronom zapewniono czynny udział w sprawie. Doręczone zostało im zawiadomienie o wszczęciu postępowania, były one informowane o możliwości składania uwag i wniosków do sprawy, z czego odwołująca się czynnie korzystała, jak również doręczono im zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i składania uwag i wniosków do sprawy. Organ I instancji udzielił odpowiedzi na uwagi odwołującej się w piśmie z 5 stycznia 2017r. i z 8 lutego 2017r. oraz przede wszystkim w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nr [..]. Z powyższego wynika, iż organ I instancji "zaakceptował" strony już "od pierwszych chwil postępowania" - od jego wszczęcia - aż do wydania decyzji kończącej. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia w niniejszej sprawie konsultacji społecznych wskazał organ odwoławczy, iż procedura udziału społeczeństwa przy wydaniu decyzji została przewidziana w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016r., poz. 353 ze zm.). Procedura ta, co do zasady, jest stosowana w postępowaniu o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, ale dopiero wówczas, gdy organ administracji stwierdzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 cytowanej ustawy przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 63 ust. 1 w/w ustawy). W przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, a nie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, przepisy prawa nie przewidują konieczności prowadzenia konsultacji społecznych. Sprawa ta prowadzona jest z udziałem stron postępowania, w tym odwołującej się. Podkreśliło Kolegium, że w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji zapewnił stronom dostęp do akt sprawy, wypełniając wymogi z art. 73 § 1 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W kwestii natomiast braku w aktach przedmiotowej sprawy dowodów w postaci akt sprawy o ustalenie środowiskowych uwarunkowań należało wyjaśnić, iż do sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie załącza się całych akt sprawy o środowiskowych uwarunkowaniach. Powoływanie się w tym zakresie przez odwołującą się na orzeczenie NSA nie mogło wywrzeć zamierzonego przez nią skutku, gdyż nie podała ona konkretnej sygnatury akt sprawy, w której sąd tak orzekł. Kolegium podkreśliło, iż koniecznym załącznikiem do wniosku inwestora jest jedynie sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie całe akta sprawy. Odwołująca była już informowana przez organ I instancji o braku podstaw do żądania załączenia akt środowiskowych do niniejszego postępowania. Poinformowano ją także o tym, że tylko strona danego postępowania ma pełny wgląd do akt w trybie w/w art. 73 § 1 k.p.a. także po jego zakończeniu. Skoro zatem nie była stroną poprzedniego postępowania środowiskowego, nie mogła żądać udostępnienia jej całych akt owej sprawy. Następnie Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja została doręczona wszystkim stronom w sprawie, co potwierdzają znajdujące się w aktach zwrotne potwierdzenia odbioru od stron. Decyzję tą doręczono bezsprzecznie także pełnomocnikowi inwestora – A. F. Zwrotne potwierdzenia odbioru od pełnomocnika inwestora zostało nadesłane do Kolegium w drodze mailowej z dnia 8 czerwca 2017r., po uwadze pełnomocnika M. R. (pismo z 25 maja 2017r.) oraz ponownie w dniu 25 lipca 2017r. Wynika z niego, iż zaskarżona decyzja nr [..] została mu doręczona w dniu 14 marca 2017r. W kwestii zarzutu nie istnienia decyzji nr [..] Kolegium wyjaśniło, iż w doktrynie ustalono, że decyzją nieistniejącą jest decyzja, która albo została wydana w nieistniejącym postępowaniu, albo taka, która co prawda wydana została w postępowaniu istniejącym, ale nie zawiera konstytutywnych cech decyzji, albo taka, która nie została doręczona czy ogłoszona stronie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 6, Warszawa 2008, s. 305). Taką decyzję, która nie została doręczona czy też ogłoszona można określić jako decyzję nieistniejącą, biorąc pod uwagę, że nie może ona wywołać żadnych skutków prawnych. Skutki prawne decyzji mogą bowiem dopiero zaistnieć z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Wystarczy zatem doręczenie decyzji choćby jednej ze stron postępowania, by uznać że decyzja istnieje i weszła do obrotu prawnego. Co więcej w orzecznictwie przyjęto, że nawet doręczenie decyzji innemu podmiotowi, a nie stronie, powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. W takiej sytuacji, uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2009r., sygn. akt I OSK 453/08). Oceniając kwestionowaną decyzję pod kątem merytorycznym, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r., sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807). W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie uznał, że przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia warunek określony w pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy. Punktem wyjścia dla niniejszych rozważań było stwierdzenie, że inwestycja, polegająca na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego z układami połączeń pomiędzy nimi, stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną. Zresztą, zgodnie z § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) systemy fotowoltaiczne należą do zabudowy przemysłowej. Z przeprowadzonej w sposób prawidłowy przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym (którego granice ustalono na 2220 m z uwagi na szerokość frontu działki 3 x 740m) znaleźć można różnorodne funkcje, w tym zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinna, obszary rolnicze i leśne. Co jednak najistotniejsze w obszarze tym, w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje zabudowa produkcyjna - zakład produkcji elementów stalowych maszyn rolniczych (dz. nr [..] i [..]), a także zespół paneli fotowoltaicznych (dz. nr [..]). Powyższe jednoznacznie oznacza spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji. Badając w dalszej kolejności spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, Kolegium stwierdziło, że ustalenia i konkluzje organu I instancji w powyższym zakresie są prawidłowe. Mianowicie, organ I instancji zbadał, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W konsekwencji ustalono, że teren ma dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej działki nr [..]. Nadto ustalono, że przyłączenie projektowanego przedsięwzięcia do istniejącej sieci elektroenergetycznej jest zapewnione zgodnie z warunkami określonymi przez zarządcę sieci. W kwestii terenu, na którym ma być zrealizowana inwestycja, należało wskazać, iż w decyzji zaznaczono (zgodnie z wnioskiem inwestora), że montaż zespołu paneli fotowoltaicznych oraz stacji transformatorowej obejmuje maksymalnie powierzchnię 2,3 ha gruntów ornych klasy IV, V i VI, z wyłączeniem terenów leśnych. Grunty te nie wymagają zatem uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze (art. 7 i ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 2013 r. poz. 1205). W tym miejscu należało dodatkowo zwrócić uwagę, iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowieniem z dnia 16 stycznia 2017r. uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji w zakresie gruntów leśnych. Wskazał, iż realizacja inwestycji ma odbyć się z wykluczeniem gruntów Ls oraz, że należy zachować bezpieczną odległość od granicy lasu. Wymogi te zostały w zaskarżonej decyzji uwzględnione. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków przewidzianych w zacytowanym wyżej przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia wszystkie z owych pięciu warunków. W takiej sytuacji nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy. Końcowo wskazało Kolegium, iż z żadnych przepisów ustawy nie wynika, aby warunkiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu było to, by ustalenie warunków zabudowy na wniosek inwestora wymagało uzyskania zgody stron postępowania, tudzież właścicieli nieruchomości sąsiednich. Przeciwnie, decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać nawet pomimo wyraźnego sprzeciwu innych właścicieli. Tego rodzaju rozwiązanie jest związane z istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdyż postępowanie to jest dopiero wstępnym stadium w procesie inwestycyjnym. Uzyskanie pozytywnej decyzji nie rodzi praw do terenu i nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia prac budowlanych. Inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, otrzymuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora. Przy czym, decyzja ta nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. W tym względzie za nietrafne należało uznać zarzuty odwołującej się co do konieczności weryfikacji przez organ I instancji wysokości kapitału inwestora lub motywacji właściciela działki nr [..] przy wydzierżawianiu jego działki na potrzeby inwestora. Przez wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy oba te podmioty uzyskały jedynie informację o możliwości, na warunkach opisanych w decyzji, realizacji inwestycji na terenie objętym wnioskiem, gdyż inwestycja ta wpisuje się w ład urbanistyczny obszaru i stanowi kontynuację zastanej w obszarze funkcji zabudowy. Skargę na powyższą decyzje wniosła M. R., działając przez pełnomocnika W. W.R. Skarga nie zawierała żadnych zarzutów ani uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. wskazał, że inwestycja jest szkodliwa dla środowiska i będzie miała negatywny wpływ na ekologiczny teren rolny, a także dużych ptaków znajdujących się pod ochroną oraz na stosunki wodne na tym terenie. Pełnomocnik skarżącej domagał się uchylenia decyzji Kolegium. Wyraził zdanie, ze w sprawie powinna zostać wydana nowa decyzja o środowiskowych uwarunkowanych. W starych planach teren ten był oznakowany jako pas ochrony dla dużych zwierząt. Poza tym powinno nastąpić odrolnienie tego terenu w związku z planowana inwestycją w miejscowym planie z uwagi na sąsiedztwo ekologiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) – dalej jako "ustawa" zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest planowana inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej "[..]" na części działki nr [..] położonej w T., gm. T. Teren objęty wnioskiem inwestora, tj. część działki [..] obręb T., nie jest objęty planem miejscowym. Jedynie dla części południowej działki nr [..] (która nie została wskazana we wniosku inwestora) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [..] na terenie Gminy (uchwała nr IV/27/2015 Rady Gminy z dnia 8 maja 2015r. - Dz. Urz. Woj. Pom. z 2015r., poz. 1789). Określone w art. 59 ust. 1 ustawy pojęcie "terenu" nie może być identyfikowane z pojęciem "działki ewidencyjnej" i z tej przyczyny okoliczność, iż część wzmiankowanej działki ewidencyjnej jest objęta planem zagospodarowania, w sytuacji gdy inwestycja jest planowana na innej jej części, leżącej poza planem, nie daje podstaw do odstąpienia od wymagania uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Należy mieć bowiem na uwadze, że określona w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania posługuje się "terenem" jako przestrzenią, podlegającą zagospodarowaniu, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Także przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy, określający warunki których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji, odnosi się do "terenu." Z przepisu art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (...). Także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) posługuje się pojęciem "działki budowalnej" przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 ustawy). Odnosi więc zmianę zagospodarowania i ustalanie warunków zabudowy do pewnej przestrzeni, a nie wydzielonej geodezyjnie działki ewidencyjnej. W końcu też ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odnosi się do pojęć nieruchomości gruntowej na cele budowlane (art. 4) albo nieruchomości na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2), nie definiując tych pojęć. W tym stanie prawnym nie ma żadnych powodów, aby teren nadający się pod zabudowę, nieobjęty planem zagospodarowania został wyłączony spod procedury uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania, tylko dlatego, że inna część działki ewidencyjnej, na której jest położony, nieprzeznaczona pod inwestycję budowlaną, leży na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organy prawidłowo w przedmiotowej sprawie orzekały o warunkach zabudowy mimo, iż dla części działki nr [..] położonej w T., gm. T., której nie obejmuje planowana inwestycja, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten, nazywany "zasadą dobrego sąsiedztwa", musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 ustawy. Do pozostałych warunków należy: dostępność terenu, na którym planowana jest inwestycja, do drogi publicznej; uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego; ustalenie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; gdy decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie jednego ze wskazanych warunków (przesłanek) czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast, kiedy planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i służącym do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nazywana analizą urbanistyczno-architektoniczną. Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Następnie przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Generalnie zasadą jest, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki, we wszystkich kierunkach (czyli koncentrycznie), zasadniczo w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest głównym elementem materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 54/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotowa analiza uwzględniana jako materiał dowodowy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy powinna przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu. Wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą bowiem do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie, zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz ze złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że zaplanowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zasada "dobrego sąsiedztwa" wymaga dla ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji, aby istniała przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), a także kontynuacji funkcji. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, LEX nr 992669). Przy czym ocena planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest jednak, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 509/11, LEX nr 1216737). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Sąd nie dostrzega uchybień organu w ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Niewątpliwie inwestycja taka stanowi kontynuację zastanej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy przemysłowej, występującej w sąsiedztwie działki nr [..] (działki nr [..] i [..]). W szczególności należy wskazać, że w analizowanym obszarze znajduje się również także zespół paneli fotowoltaicznych (działka nr [..]). Odnosząc się do spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy organy prawidłowo ustaliły, że teren ma dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej działki nr [..], przyłączenie projektowanego przedsięwzięcia do istniejącej sieci elektroenergetycznej jest zapewnione zgodnie z warunkami określonymi przez zarządcę sieci. Zespół paneli fotowoltaicznych oraz stacji transformatorowej obejmuje maksymalnie powierzchnię 2,3 ha gruntów ornych klasy IV, V i VI, z wyłączeniem terenów leśnych. Grunty te nie wymagają zatem uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze (art. 7 i ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Zauważyć również należy, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowieniem z dnia 16 stycznia 2017r. (nr spr: [..]) uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji w zakresie gruntów leśnych. Wskazał, iż realizacja inwestycji ma odbyć się z wykluczeniem gruntów Ls oraz, że należy zachować bezpieczną odległość od granicy lasu. Wymogi te zostały w zaskarżonej decyzji uwzględnione. Wobec powyższego stwierdzić należy, że spełnione zostały warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tym samym w przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony skarżącej stwierdzić należy, że dotyczą one głównie negatywnego jej zdaniem oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, co nie jest przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć też należy, iż przedmiotowe postępowanie poprzedzało wydanie przez Wójta Gminy decyzja z dnia 30 sierpnia 2016r. nr [..] o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.