II SA/Gd 704/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. T. na uchwałę Rady Gminy A z dnia 21 czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A oddala skargę. S. T. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy . z 21 czerwca 2005 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. W skardze podała, że wskazana uchwała jest wadliwa i powinno zostać wstrzymane jej wykonywanie. Podkreśliła, że Rada Gminy nie udzieliła skarżącej ani grupie mieszkańców odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 14 sierpnia 2014r.. Zdaniem skarżącej Studium nie odpowiada wymogom określonym w obowiązujących przepisach prawa i aktualnym uwarunkowaniom rozwoju gminy. W uzupełnieniu skargi skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1587), które określa w sposób jednoznaczny, jakie oznaczenia mogą być stosowane. Zastosowany przez Radę Gminy w Studium symbol "UR" w rozporządzeniu nie występuje. Dodała, że przedmiotowa uchwała nie została zaopiniowana przez komisję architektoniczno-urbanistyczną, która powinna wydać w pisemną opinię. Dalej podniosła, że brak jest zgodności Studium z rozporządzeniem w sprawie zakresu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z § 4.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, projektowane studium powinno zawierać cztery części: trzy części są częściowo nieaktualne, a brak jest uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Dalej wskazała skarżąca, że art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala zakres studium, zaś zaskarżona uchwała albo nie zawiera tych ustaleń albo zawiera, ale nieaktualne, co w ocenie skarżącej uzasadnia wniesioną skargę. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podniosła, że skarga jest bezzasadna. W ocenie Rady zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej jej sytuację prawną. Dodała, że uchwała w przedmiocie studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, jest jedynie aktem polityki przestrzennej gminy wiążącym organy gminy przy sporządzaniu prawa miejscowego. Skarżąca, wskazując na niezgodność uchwały z prawem, nie skonkretyzowała, jakie wady uchwały ma na względzie, zaś samo posiadanie nieruchomości w granicach objętych regulacjami Studium nie pozwala na przyjęcie, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. S. T. wskazała, że jej interes prawny do zakwestionowania uchwały wynika z zamieszkiwania i posiadania nieruchomości na terenie Gminy przy ul. K., w centrum miejscowości S.. W jej przekonaniu Studium przewiduje na sąsiedniej nieruchomości, położonej na obszarze oznaczonym MN, U, UR. możliwość prowadzenia tartaku, co negatywnie oddziałuje na nieruchomość skarżącej. Aktualnie wdrożona jest procedura uchwalania planu miejscowego obejmującego działkę, na której funkcjonuje przedmiotowy tartak, ponieważ WSA w Gdańsku stwierdził nieważność części poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Badając formalną dopuszczalność skargi wskazać nadto należy, że z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności Sąd rozważył zatem, czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz, czy skarga wniesiona została przez skarżącą w przewidzianym prawem terminie. W przekonaniu składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane. Skarga została bowiem poprzedzona zawartym w kierowanym do Rady Gminy piśmie z 14 sierpnia 2014 r. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wniesiona została nadto z zachowaniem ustawowego terminu 29 września 2014 r. W przedmiotowym wezwaniu brak jasnego wskazania usunięcia jakich naruszeń prawa domaga się skarżąca. Ostatecznie zarzuty przeciwko Studium zostały sformułowane na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r..Jednak uznał Sąd, że mimo lakonicznej treści wezwania zawiera ono podstawowe zarzuty zawarte następnie w skardze, zatem tryb skutecznego wniesienia skargi został wyczerpany i należy sprawę merytorycznie rozpoznać. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego Sąd jest zobowiązany do zbadania w pierwszej kolejności, czy skarżącej przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie, jak już wskazano powyżej, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W świetle wskazanego przepisu legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały organu gminy służy tylko temu, czyj indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżaną uchwałą lub zarządzeniem. Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje zatem ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego, stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącej (może nim być także norma prawa cywilnego, określająca prawo własności). Naruszenie tego interesu następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas ciążący. Niewykazanie takiego naruszenia - bezpośredniego, rzeczywistego i aktualnego w dacie wnoszenia skargi, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącej, prowadzić musi do oddalenia skargi na uchwałę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2572/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl i w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1460971 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 463/14, publ. CBOSA). Przy ocenie, czy skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego należy wziąć także pod uwagę charakter prawny skarżonej uchwały. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wskazuje art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz 647 ze zm.) studium nie jest aktem prawa miejscowego, choć jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ). Jest ono aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1). Skoro zatem studium jest aktem wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to w przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego, które bez wątpienia kształtują prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności, charakter norm w nim zawartych z zasady nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. Zaskarżona uchwała zawiera niewątpliwie normy o charakterze kierunkowym lub programowym, ustalając pewien kierunek, "zasadę" dla działania rady gminy na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Nie można wobec tego przyjąć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który wywołuje skutki tożsame z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2687/11, publ. LEX nr 1138193 i z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, publ. LEX nr 334317). Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Niewątpliwie skarżąca, jako właścicielka nieruchomości położonych w granicach objętych zaskarżoną uchwałą ma interes prawny do jej kwestionowania. Jednakże – jak wyżej wskazano – przesłanką posiadania legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy nie jest wykazanie samego istnienia interesu prawnego skarżącej, ale wykazanie, że ten interes prawny został naruszony. Chybione jest upatrywanie przez skarżącą naruszenia interesu przez przedmiotowe studium wskutek dopuszczenia w sąsiedztwie realizacji uciążliwej funkcji przemysłowej. Należy wskazać, że prawomocnym wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 281/08, tutejszy Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. - Centrum w części dotyczącej przeznaczenia obszaru oznaczonego symbolem D018-P, w skład którego wchodzą działki nr [...], na teren zabudowy produkcyjnej - tartak oraz planowanej drogi na działce nr [...]. Podstawą stwierdzenia nieważności tej części uchwały o planie było przekonanie Sądu o sprzeczności planu z kwestionowanym przez skarżącą w niniejszej sprawie Studium. Z jego treści wynika bowiem, że obszar w części graficznej studium oznaczony symbolami MN,U,UR oznacza obszary predysponowane do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, usługowej i rzemiosła. Przedmiotowy tartak, że względu na rodzaj działalności (produkcja), oraz jej rozmiary nie mieścił się, zdaniem Sądu, w żadnej z tych kategorii. Lokalizacja funkcji przemysłowej zgodnie ze studium może mieć miejsce w strefie UR-P (obszary predysponowane do lokalizacji rzemiosła i produkcji), która zlokalizowana jest poza granicami Kaszubskiego Parku Krajobrazowego i poza zabudowaniami wsi S., przy drodze na G. Nie istnieje więc w zgodzie z zapisami studium możliwość uchwalenia planu miejscowego pozwalającego na rozbudowę funkcjonującego w sąsiedztwie działki skarżącej tartaku, czego obawia się skarżąca. Zaskarżone Studium z tego punktu widzenia nie stwarza żadnego zagrożenia dla jej interesu jako właściciela działki położonej w centrum Stężycy. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała naruszenia swego interesu prawnego przedmiotową uchwałą. Brak legitymacji skargowej wyłącza zaś możliwość badania zasadności podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych zarówno co do treści studium, jak też co do procedury jego sporządzania. Z tego względu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.