II SA/Gd 705/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 7 kwietni 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. J. na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu N. J. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu. N. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę m. in. na uchwałę Rady Gminy z 29 sierpnia 2013 r., nr XXXIV/247/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w rejonie miejscowości [..] z przeznaczeniem pod budowę elektrowni wiatrowych. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 11 września 2020 r. rozdzielono skargi zawarte w piśmie skarżącego z 7 sierpnia 2020 r. poprzez odrębne zarejestrowanie skargi na opisaną wyżej uchwałę pod sygnaturą akt II SA/Gd 705/20. W skardze na ten akt skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały i wyeliminowanie jej z obiegu prawnego z powodu uchybień proceduralnych przy jej procedowaniu oraz błędów merytorycznych, którymi jest dotknięta. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że wnioskiem z 3 lipca 2020 r. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały, ponieważ narusza ona jego interes, a Rada Gminy nie zajęła stanowiska. Zdaniem skarżącego zrealizowanie inwestycji, którą umożliwia uchwała, pociągać za sobą będzie zagrożenie życia i zdrowia. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wskazano na fakt lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości 200-300 m od budynków mieszkalnych przy wysokości masztu ok. 100 m. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Zdaniem organu skarżący nie jest legitymowany do wniesienia skargi, ponieważ jego interes prawny nie został naruszony w wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały. Niezależnie od tego organ uznał, że uchwała nr XXXIV/247/2013 z 29 sierpnia 2013 r. została wydana z zachowaniem procedury narzuconej przepisami prawa, w szczególności ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień jej podjęcia, a sama uchwała nie zawiera błędów merytorycznych. Natomiast w zakresie zmian stanu prawnego w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wskazano, że przepisy art. 4 i 5 ustawy w zakresie minimalnych odległości od budynków mieszkalnych nie mają zastosowania do realizacji inwestycji wiatrowej realizowanej na podstawie zaskarżonej uchwały. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 lipca 2016 r., a w art. 15 ust. 2 wskazuje się, że plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc i jeżeli w planie miejscowym przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę (dotyczy spraw wszczętych po dniu 16 lipca 2016 r), a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4 ustawy. Nadto w ust. 7 ww. przepisu wskazano, że do projektów planów miejscowych albo ich zmian oraz inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń tych planów, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 lipca 2016 r. Wskazano też, że uchwała podlegała konsultacjom społecznym. Wójt Gminy w piśmie z 16 marca 2021 r. poinformował, że N.J. nie jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Ponadto, zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 12 marca 2021 r. zobowiązano skarżącego do wykazania indywidualnego interesu prawnego oraz jego naruszenia zaskarżoną w sprawie uchwałą, w szczególności poprzez podanie, czy jest właścicielem nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem, a jeśli tak to wskazania jej położenia i numeru działki oraz, w jaki sposób ustalenia planu wpływają na wykonywanie posiadanego prawa własności. W zarządzeniu wyznaczono termin 7 dni. Odpis wezwania został doręczony stronie 16 marca 2021 r. W zakreślonym terminie skarżący nie wykonał zobowiązania sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jednocześnie zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest będąca aktem prawa miejscowego uchwała Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr XXXIV/247/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w rejonie miejscowości [..] z przeznaczeniem pod budowę elektrowni wiatrowych Skarga została wniesiona w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. (vide: art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 935). W związku z tym, w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym - przyp. sądu), w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego Zatem przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd zobowiązany jest zbadać czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się też, że przepis art. 101 u.s.g. określający legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej, nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (por. wyroki NSA z 3.09.2004 r. sygn. akt OSK 476/04, z 23.11.2005 r. sygn. akt I OSK 715/05). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, dostępny w CBOSA). Skarżący więc musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05, dostępny jw.), a także wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację. W związku z tym, że w skardze strona skarżąca nie wskazała, jakie jest źródło jej interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady, ani na czym polega jego naruszenie przez kwestionowany plan miejscowy, sąd wezwał skarżącego do wykazania swego indywidualnego interesu prawnego oraz jego naruszenia, w szczególności poprzez podanie, czy jest właścicielem nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem, a jeśli tak to podania jej położenia i numeru działki oraz wskazania, w jaki sposób ustalenia planu wpływają na wykonywanie posiadanego prawa własności, zakreślając termin 7 dni. Jak wynika z akt sprawy wezwanie to, prawidłowo doręczone, zostało bez odpowiedzi ze strony skarżącego. Jednocześnie, sąd pozyskał od organu informację, że skarżący nie jest właścicielem żadnej nieruchomości, która znajduje się w obszarze objętym postanowieniami planu. Okoliczności te uniemożliwiają sądowi przyjęcie a priori, że skarżący posiada indywidualny interes prawny, oraz że doszło do jego naruszenia postanowieniami planu. Tymczasem właśnie interes prawny przysługujący skarżącemu wyznacza granice orzekania w sprawie, w której przedmiotem jest akt planistyczny gminy określający zasady zagospodarowania terenów, a tym samym kształtujący sytuację prawną podmiotów. Niezależnie do tego wskazać trzeba, że nie ma reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela lub wieczystego użytkownika działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Za taki wyjątek można zatem uznać sytuację, gdy skargę wnosi właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości nie objętej wprawdzie granicami planu miejscowego, uchwalonego kwestionowaną przez niego uchwałą, ale nieruchomości sąsiedniej, na którą będzie oddziaływała inwestycja planowana na działce objętej planem. Pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości (wyroki NSA: z 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10; z 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08). Zatem sam fakt, że ustalenia planu nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do skarżącego nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały. W niniejszej jednak sprawie, ani uzasadnienie skargi ani milczenie skarżącego w odpowiedzi na zobowiązanie sądu nie pozwala na stwierdzenie, jaki interes prawny ma skarżący w kwestionowaniu postanowień uchwały Rady z 29 sierpnia 2013 r. W szczególności bowiem nie wykazano, że jest on właścicielem nieruchomości położonej w granicach opracowania planu, a przeciwnie – sąd ma informację, że skarżący nie posiada takich praw na terenie planu, której wobec braku aktywności skarżącego postanowił dać wiarę. Nie ma także podstaw do tego, aby uznać, że skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenami, których dotyczy plan, a których przeznaczenie wpływa na prawa i obowiązki skarżącego. Natomiast podstawą interesu prawnego nie mogą być sformułowania użyte w skardze sugerujące, że skarżący jest mieszkańcem Gminy. Podkreślić bowiem trzeba, że skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest actio popularis, a więc nie może być wnoszona przez każdego obywatela, który uzna, że akt planistyczny organu władzy publicznej narusza prawo, powołując się przy tym na protesty mieszkańców gminy. Dlatego też niezbędne jest wykazanie przez skarżącego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem wyłącznie jego interesu prawnego. Tym obowiązkom skarżący, mimo wezwania sądu, nie sprostał, a niespełnienie przesłanki wykazania interesu prawnego i jego naruszenia skutkuje, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzuceniem skargi. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił. O zwrocie z urzędu uiszczonego wpisu sądowego sąd orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów, biorąc za podstawę art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).