II SA/Gd 713/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. S. na uchwałę Rady Gminy Stężyca z dnia 11 września 2012 r., nr XV/168/2012 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 11 września 2012 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XV/168/2012 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego S. obejmującego działki nr [...] i [...]. W dniu 22 sierpnia 2014 r. do Rady Gminy wpłynęło pismo L. S., którym wezwała Radę do wycofania z obrotu prawnego ww. uchwały, jako zmierzającej do "usankcjonowania czynów przestępczych na szkodę grupy mieszkańców". L. S. w wezwaniu tym stwierdziła, że uchwała narusza prawa osób trzecich oraz wprowadza w błąd urzędy, że istnieje "legalne zainwestowanie produkcyjne". Do pisma załączyła pismo stanowiące "uwagi do projektu planu zagospodarowania przestrzennego obejmujące działki [...], [...]". W dniu 29 września 2014 r. L. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną na wstępie uchwałę wskazując, że Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na jej wezwanie z dnia 22 sierpnia 2014 r. w sprawie tejże uchwały. Stwierdziła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w sposób rażący. Zarzuciła Radzie Gminy przekroczenie i nadużywanie władztwa planistycznego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, że skarżąca nie wykazała, jaki jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Stwierdziła też, że przesłanką uniemożliwiającą wniesienie skargi jest brak wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Pismo skarżącej z dnia 22 sierpnia 2014 r. i jego zarzuty mają bowiem zbyt ogólny charakter aby móc się do nich odnieść, jak również stwierdzić, że są one tożsame z tymi wskazanymi w skardze. Wobec tego, zdaniem organu, skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo organ nadmienił, że z pisma skarżącej z dnia 22 sierpnia 2014 r. wynika, iż skarżąca już wcześniej wzywała go do wycofania z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały, "ostatnio na sesji w dniu 7 maja 2013 r.", a zatem skarga została wniesiona po terminie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.s.g.". Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie – zdaniem Sądu, wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przewidzianym do tego terminie sześćdziesięciu dni od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na które organ nie odpowiedział. Wbrew twierdzeniom Rady, pismo skarżącej z dnia 22 sierpnia 2014 r. należało - ze względu na jego treść, z której wynika, że skarżąca kwestionuje zgodność z prawem zaskarżonej uchwały – potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odnośnie wcześniejszych wezwań do usunięcia naruszenia prawa, Sąd uznał, że brak jest dowodów na to, iż faktycznie zostały złożone. W szczególności, w przedłożonych przez Radę aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwalą, przedłożonego Radzie przez skarżącą. Mając powyższe na uwadze Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego już art. 101 ust 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121) orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. W ocenie Sądu skarżąca w toku postępowania nie wykazała, aby zakwestionowana przez nią uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Tym samym nie ma ona legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, Baza Orzeczeń LEX nr 48702). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepubl.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Baza Orzeczeń LEX nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376). Interes prawny musi być ponadto aktualny. Nie może to więc być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale musi być rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1438/10, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także podkreślić, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżąca musiałaby dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawno-materialną, czyli np. pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji skargowej prowadzić musi do oddalenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu. W niniejszej sprawie skarżąca w skardze jedynie bardzo ogólnie stwierdziła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w sposób rażący. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2015 r. skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr [...], z której wydzieliła działki mieszkaniowe, w odległości około trzydziestu paru metrów od zabudowy produkcyjnej. Powołała się na inne toczące się przed tutejszym Sądem postępowania, niedotyczące zakwestionowanej uchwały. Zarzuciła, że określenie granic przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego. Wskazała także na uzasadnienie zaskarżonej uchwały, z którego - jej zdaniem - wynika, że "z premedytacją zmierzają do uchwalenia produkcji lub ukrycia tego stanu rzeczy na szkodę mieszkańców", co stanowi dużą krzywdę dla skarżącej i innych mieszkańców, ponieważ "jedna rodzina bogaci się kosztem innych rodzin, które nie mogą korzystać sensownie ze swojej własności". Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. skarżąca dodała, że nielegalny tartak rozbudował się w ten sposób, że jeszcze bardziej przybliżył się do działki stanowiącej jej własność. Tartak znajduje się na działkach o numerach: [...]-[...], a jej nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie tych działek. Tartak obniża wartość należącej do niej nieruchomości. W ocenie Sądu, powyższe wywody skarżącej nie wskazują na to, że zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego S. obejmującego działki nr [...] i nr [...] narusza jej interes prawny, a w szczególności przysługujące jej prawo własności działki nr [...], która sąsiaduje z działkami objętymi tą uchwałą. Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (vide art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2015 r., poz. 199) - w skrócie "u.p.z.p.". Z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny, przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Uchwałę, o której mowa w ustępie 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 u.p.z.p.). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ustępie 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą - w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem - stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem o przeznaczeniu jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, a tym bardziej, nie określa kwestii dotyczących możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącej. Uchwała ta ma charakter wewnętrzny i wiąże tylko organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności zarówno przez właścicieli nieruchomości objętych tą uchwałą, jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - jako przepis prawa miejscowego - będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem i ewentualnie nieruchomości sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 953/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl oraz przywołane tam orzecznictwo). Zaskarżona uchwała stanowi zatem pierwszy i niezbędny etap procedury uchwalenia planu miejscowego. Wobec tego - ze względu na jej wewnętrzny, intencyjny i porządkowy charakter jako rozpoczynającej proces planistyczny, nie można – jak oczekuje tego skarżąca – nadać jej charakteru normatywnego. Oceny tej nie może zmienić przywoływane przez skarżącą uzasadnienie tej uchwały, zgodnie z którym: "Do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przystępuje się w związku ze złożonym wnioskiem Pani A. L. Wnioskodawczyni wnosi o sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] w zakresie uwzględnienia w opracowaniu istniejącego zainwestowania tj. zabudowy produkcyjnej, placów składowych, wjazdu od strony ul. K. oraz istniejącej zabudowy mieszkaniowej." Treść tego uzasadnienia nie ma bowiem wpływu na przyszłe ustalenia planu miejscowego. W uzasadnieniu uchwały wyjaśnia się jedynie, że wpłynął wniosek dotyczący treści projektu planu miejscowego. Wniosek ten może, lecz nie musi zostać uwzględniony w toku procedury planistycznej przez organy Gminy. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym przytoczyć można dodatkowo, że "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje podejmowanie jednego tylko aktu mającego, z mocy ustawy, charakter aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tylko postanowienia tego planu mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Inne akty planistyczne gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – mają charakter aktów prawa wewnętrznego i wiążą tylko organy gminy. [...] W przypadku uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu rada jest związana tylko granicami obszaru zakreślonymi w załączniku do takiej uchwały, przy czym może podjąć kolejną uchwałę, zmieniającą te granice. Co do zasady zatem, uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu jaki ma być zrealizowany" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/1, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.