II SA/Gd 718/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2016 roku, nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2015 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 oraz art. 145 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku W. K. z dnia 23 października 2015 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie podziału działki nr [..], obręb [..], w W. na działki nr [..] i nr [..], zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 października 1994 r., nr [..]. Organ wyjaśnił, że podstawą przedmiotowego wniosku było twierdzenie wnioskodawcy, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 października 1994 r., oraz że o fakcie wydania ww. decyzji dowiedział się z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 września 2011 r., nr [..] (orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności), od której w dniu 12 października 2011 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie, z jednoczesnym wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie podziału działki nr [..]. Kolegium - pismem z dnia 16 września 2015 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 66 § 1 k.p.a., powiadomiło wnioskodawcę o potrzebie złożenia wniosku o wznowienie postępowania do właściwego organu w terminie 14 dni od daty doręczenia wymienionego pisma. Wniosek ten został złożony do organu pierwszej instancji w dniu 23 października 2015 r. z zachowaniem ww. terminu. Przystępując do ustalenia, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., Prezydent Miasta przeanalizował różne postępowania toczące się w Urzędzie Miejskim z udziałem wnioskodawcy. Na podstawie tej dokumentacji stwierdził, że W. K. nie mógł dowiedzieć się o istnieniu decyzji podziałowej dopiero w dniu otrzymania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 września 2011 r. Organ wskazał, że informacje o podziale działki nr [..] na działki nr [..] i nr [..] zawarte są we wcześniejszych, licznych pismach, składanych przez wnioskodawcę do organu bądź od niego otrzymywanych. Informacja ta zawarta jest również w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 marca 2004 r., nr [..] o odmowie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności – doręczonej wnioskodawcy 2 kwietnia 2004 r. Organ wskazał, że w części orzekającej tego rozstrzygnięcia użyto opisu: "nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], [..], obr. [..] o powierzchni 1.347 m2 zapisanej w KW nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, położonej przy ul. [..]", a następnie stwierdzono: "Decyzją z dnia 27 października 1994 r. dokonano podziału działki nr [..], obr. [..], o pow. 1347 m2 na następujące działki: nr [..], [..] o łącznych pow. 1.347 m2". Wobec powyższego, w ocenie organu, strona co najmniej od dnia 2 kwietnia 2004 r. posiadała wiedzę o decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 października 1994 r., zatem miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania o podział działki nr [..], obr. [..] - w oparciu o art. 148 § 2 k.p.a. - rozpoczął swój bieg przynajmniej od dnia 3 kwietnia 2004 r. Wniosek został natomiast złożony dopiero w dacie wniesienia przez W. K. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 września 2011 r., tj. w dniu 12 października 2011 r., a zatem po upływie miesięcznego terminu do jego skutecznego złożenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. K. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 4 czerwca 1992 r. stał się właścicielem lokalu mieszkalnego nr [..] wraz z udziałem 0,086 w częściach wspólnych budynku oraz współużytkownikiem wieczystym działki nr [..], o pow. 1347m2, objętej księgą wieczystą KW nr [..]. Z nieznanych mu powodów, i bez jego udziału, decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 października 1994 r., nr [..] zatwierdzony został podział nieruchomości na działki nr [..] i nr [..]. Decyzja ta nie była skarżącemu znana aż do ostatnich lat i nadal nie została mu doręczona. Wskazał także, że przedmiotową decyzję widział jedynie przeglądając akta sądowe. Postanowieniem z dnia 29 września 2016 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146, art. 147, art. 148 § 2 oraz art. 149 § 3 i 4 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że wniosek W. K. o wznowienie postępowania wpłynął do organu I instancji w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu pisma Kolegium z dnia 16 września 2015 r., nr [..]. Pismem tym, wydanym w trybie art. 66 § 1 k.p.a., skarżący został poinformowany o potrzebie wniesienia wniosku o wznowienie postępowania do właściwego organu oraz został pouczony o terminie dokonania tej czynności. W konsekwencji, zdaniem organu, należało uznać, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w dniu 12 października 2011 r., tj. w dniu wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 września 2011 r., nr [..] przekształcającej prawo wieczystego użytkowania w prawo własności "z jednoczesnym wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, w związku z tym, że strona nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Kolegium podzieliło także pogląd organu pierwszej instancji, że wnioskodawca dowiedział się o istnieniu decyzji podziałowej z dnia 27 października 1994 r. m.in. z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 marca 2004 r., nr [..] o odmowie przekształcenie wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo własności oraz z pism organu I instancji przesyłanych stronie od 1 grudnia 2006 r., które to dokumenty opisują przedmiotowe nieruchomości, jako działki nr [..] i nr [..]. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca nabył wiedzę o decyzji dotyczącej podziału w dniu odebrania ww. rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta z dnia 29 marca 2004 r. tj. w dniu 2 kwietnia 2004 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2015 r. Skarżący zarzucił Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 148 § 2 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 3 k.p.a. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami organów, jakoby wiedzę o decyzji podziałowej z 1994 r. uzyskał co najmniej w dniu 2 kwietnia 2004 r. Zdaniem strony, poglądu tego nie uzasadnia powołana przez Kolegium okoliczność, że w ww. decyzji z 2004 r. znalazł się zapis: "Decyzją z dnia 27 października 1994 r. dokonano podziału działki nr [..] obr. [..] o pow. 1347 m2 na następujące działki: nr [..] i [..] o łącznych pow. 1,347 m2", bowiem dla przyjęcia, że "strona dowiedziała się o decyzji" konieczne jest, aby uzyskała ona informację pozwalającą zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi zatem o takie dane dotyczące decyzji, jak nazwa organu, który decyzję wydał, oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem w decyzji z 29 marca 2004 r. nie wskazano organu, który wydał decyzję podziałową z 1994 r., zatem strona - odbierając w dniu 2 kwietnia 2004 r. ww. decyzję z 2004 r. - nie miała wystarczającej informacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Również pisma przesyłane stronie od 1 grudnia 2006 r., na które powołują się organy, nie zawierały informacji o tym, że została wydana decyzja, jaki organ ją wydał i jaki był sposób rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy pojawiły się wątpliwości, co do wskazanej przez skarżącego daty dowiedzenia się przez niego o decyzji podziałowej z dnia 27 października 1994 r., czy złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organy orzekające w sprawie, kierując się treścią art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., powinny były przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie sprostały tym obowiązkom. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) – dalej jako "p.u.s.a.", sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy - wydając zaskarżony akt - nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest przy tym według stanu faktycznego i prawnego ustalonego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2016 r., utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2015 r., którym organ I instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia 27 października 1994 r., nr [..] w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [..], obręb [..], w W. na działki nr [..] i nr [..]. Rozpatrując sprawę w świetle kryteriów wskazanych w art. 1 § 2 p.u.s.a. Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, odpowiadają prawu. Postanowienia będące przedmiotem kontroli Sądu zostały wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Zgodnie z treścią art. 149 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3), na które służy zażalenie (§ 4). Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega w dwóch etapach. Pierwszy z nich inicjuje złożenie podania o wznowienie postępowania i w jego ramach organ dokonuje wstępnej oceny wniosku, badając czy jest on oparty na wymienionych w art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia postępowania, jak również czy został wniesiony z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Wniesienie skargi po terminie lub brak wskazania w skardze podstawy wznowieniowej skutkują odmową wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący domaga się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 października 1994 r., nr [..], opierając swój wniosek na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też organ, przystępując do badania przesłanek formalnych wniosku opartego na tej podstawie, musiał przede wszystkim określić moment, w którym rozpoczął swój bieg termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., tj. kiedy strona dowiedziała się o decyzji. Zdaniem organów datą tą jest 2 kwietnia 2004 r., tj. dzień odebrania przez skarżącego decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 marca 2004 r., nr [..], w której treści znalazł się zapis: "Decyzją z dnia 27 października 1994 r. dokonano podziału działki nr [..], obr. [..], o pow. 1347 m2 na następujące działki: nr [..], [..] o łącznych pow. 1.347 m2". W opinii organów zapis ten wypełnia przesłankę dowiedzenia się przez stronę o decyzji wydanej w postępowaniu, którego wznowienia domaga się strona. Skarżący wskazuje natomiast, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 2 k.p.a., nie może być liczony od dnia doręczenia mu ww. decyzji z 2004 r., bowiem nie wskazano w niej organu, który wydał decyzję podziałową z 1994 r. Nieoznaczenie tego organu uniemożliwiało zidentyfikowanie decyzji w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Informacji o tym, że została wydana decyzja, jaki organ ją wydał, i jaki był sposób rozstrzygnięcia sprawy, jak wyjaśnia skarżący, nie zawarto również w pismach kierowanych do skarżącego przez organ I instancji. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające na zidentyfikowanie decyzji, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest przy tym konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1017/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 511/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II UK 525/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1541052). Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna zatem bieg wówczas, gdy strona dowiaduje się o fakcie wydania decyzji i jest w stanie stwierdzić, jakiej konkretnie sprawy dotyczyła decyzja, czy była to decyzja pozytywna bądź negatywna, czy też w inny sposób kończąca postępowanie. To treść rozstrzygnięcia pozwala bowiem na subiektywną ocenę zasadności wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1941/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1494710; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Rz 768/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1235546; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 149/15, Baza Orzeczeń LEX nr 1948785). W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że dla przyjęcia, iż strona dowiedziała się o decyzji, kluczowe jest nabycie przez nią wiedzy o zawartym w niej rozstrzygnięciu. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd uznał, że warunek ten został spełniony. Choć strona słusznie zauważa, że w treści doręczonej jej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 marca 2004 r. nie wskazano wyraźnie organu, który wydał decyzję podziałową z 1994 r., to – zdaniem Sądu – brak tego elementu nie stanowił przeszkody do zidentyfikowania decyzji podziałowej. Wskazano bowiem inne jej istotne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 - 3 k.p.a., tj. datę jej wydania, a przede wszystkim - treść rozstrzygnięcia. Istotne jest również to, że decyzja z dnia 29 marca 2004 r. została wydana przez ten sam organ (Prezydenta Miasta), który wydał decyzję podziałową z 27 października 1994 r., zatem należało uznać, że Prezydent Miasta – pomijając w oznaczeniu decyzji podziałowej organ, który ją wydał, pisze o decyzji własnej. W konsekwencji, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w dniu doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 marca 2004 r., dowiedział się on o decyzji tegoż organu z dnia 27 października 1994 r. o podziale nieruchomości – działki nr [..], obr. [..]. Ponadto - na co zasadnie wskazują organy - o tym, że W. K. wiedział o wydaniu decyzji z 27 października 1994 r. i dokonanym nią podziale działki nr [..] przed otrzymaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 września 2011 r., nr [..], wskazuje również treść korespondencji skarżącego z Prezydentem Miasta. Składają się na nią: pismo Prezydenta Miasta z dnia 27 listopada 2006 r., nr [..] w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste dla działek nr [..] i nr [..], które W. K. otrzymał w dniu 1 grudnia 2006 r. (k. 13 akt administracyjnych); wniosek skarżącego z dnia 29 marca 2007 r. do Prezydenta Miasta o udzielenie bonifikaty od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego za działki nr [..] i nr [..], podpisany osobiście (k. 15 akt administracyjnych); pismo Prezydenta Miasta z dnia 23 kwietnia 2007 r., nr [..] w sprawie opłat za użytkowanie wieczyste dla działek nr [..] i nr [..], odebrane przez W. K. w dniu 26 kwietnia 2007 r. (k. 17 akt administracyjnych); pismo W. K. do Kierownika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Urbanistyki Urzędu Miejskiego z dnia 18 lutego 2008 r., w którym skarżący opisuje nieruchomość jako podzieloną na działki nr [..] i nr [..] oraz wyraża swoje niezadowolenie z podziału (k. 25 akt administracyjnych). Wobec prawidłowego ustalenia, że skarżący dowiedział się o decyzji podziałowej z 1994 r. najpóźniej w dniu 2 kwietnia 2004 r., organy były zobligowane do zbadania, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie zakreślonym w art. 148 § 2 k.p.a. Z treści art. 57 § 3 k.p.a. wynika, że terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Zgodnie zaś z art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Termin uważa się przy tym za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły, że skarżący w dniu 12 października 2011 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 września 2011 r., nr [..], z jednoczesnym "wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie podziału działki nr [..]". Organy prawidłowo uznały za datę złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania, dzień złożenia przez stronę tego odwołania z jednoczesnym "wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie podziału działki nr [..]", z uwagi na złożenie przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania do Prezydenta Miasta w terminie 14 dni od otrzymania przez niego pisma Kolegium z dnia 16 września 2015 r., zawierającego pouczenie zgodne z treścią art. 66 § 1 i 2 k.p.a. Skoro zatem W. K. o fakcie wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 października 1994 r. dowiedział się najpóźniej w dniu 2 kwietnia 2004 r., to termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął mu w dniu 4 maja 2004 r. (2 i 3 maja 2014 roku były to dni ustawowo wolne od pracy). Wniosek o wznowienie postępowania złożony został natomiast przez stronę w dniu 12 października 2011 r., czyli znacznie po terminie określonym w art. 148 § 2 w związku z art. 148 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji stwierdził, że wniosek ten jest spóźniony, i z tej przyczyny, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., postanowieniem odmówił wznowienia postępowania w sprawie podziału działki nr [..] na działki nr [..] i nr [..], zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 października 1994 r., nr [..]. Zasadnie również organ drugiej instancji rozstrzygnięcie to w pełni zaaprobował. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; w skrócie jako "p.p.s.a."), ją oddalił. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do treści art. 119 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.