II SA/Gd 720/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 9 kwietnia 2009 r.,[...], 2. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2009 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2009r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło Prezydenta Miasta jako organ właściwy do rozpoznania wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. D. 80. W uzasadnieniu wskazano, iż postanowieniem z dnia 31 października 2008r. Prezydent Miasta wyłączył się od załatwienia sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. D. 80 w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i przekazał akta sprawy organowi wyższego stopnia. Kolegium wskazało, iż właściciele lokali nr 1 i 2 w budynku położonym w G. przy ul. D. 80 złożyli wnioski o przekształcenie prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności. Warunkiem skuteczności tej czynności, stosownie do art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest złożenie wniosków przez wszystkich użytkowników wieczystych. Mając na uwagę potrzebę uregulowania stanu prawnego, Gmina Miasta jako strona postępowania również wystąpiła z powyższym wnioskiem. Przepis nakazujący wyłączenie się organu od udziału w postępowaniu, w którym stroną jest gmina tj. art. 27a Kpa utracił wprawdzie moc z dniem 06.12.1994r., co jednak zgodnie z utrwaloną doktryną i orzecznictwem sądów administracyjnych nie oznacza, że organy administracji publicznej nie podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu, w którym stroną jest gmina. W odniesieniu do sytuacji, w której gmina jako strona uczestniczy w postępowaniu administracyjnym, znajduje zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 1 Kpa, który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Wobec powyższego Kolegium postanowiło wyznaczyć Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. D. 80. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2009r. nr [...] Prezydent Miasta zawiesił postępowanie z wniosku K. S., I. M. i Gminy Miasta w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. D. 80 obejmującej działkę gruntu nr [...] obszaru 321 m, zapisanej w księdze wieczystej [...] do czasu uzyskania rozstrzygnięcia w przedmiocie czy Gminie Miasta przysługuje prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz wezwał Gminę Miasta do wystąpienia do sądu o ustalenie treści księgi wieczystej [...] i [...]. W uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał, iż wpis w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego w wysokości 18/100 części, związanego z prawem własności lokalu nr 3, nastąpił w 1975r. Wówczas to Skarb Państwa, będąc zarówno właścicielem zarówno gruntu, jak i budynku położonego przy ul. D. 80 w G. wyodrębnił trzy lokale mieszkalne. Dwa lokale zostały sprzedane osobom fizycznym umową z dnia 14 marca 1975r. repertorium A nr [...]. Na każdy z dwóch lokali przypadał udział w wysokości 41/100 części w częściach wspólnych budynku oraz w prawie użytkowanie wieczystego gruntu. W treści powołanego aktu nie ma zawartego wniosku o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu związanego z lokalem nr 3, którego właścicielem pozostał nadal Skarb Państwa, jednakże z zawiadomienia z ksiąg wieczystych z dnia 22 kwietnia 1975r. wynika, iż taki wpis został dokonany. W roku 1990, na skutek komunalizacji, nastąpiła zmiana właściciela ze Skarbu Państwa na Gminę Miasta. Obecnie istnieje wedle zawartości wpisu w księdze wieczystej, iż Gmina Miasta będąca właścicielem nieruchomości jest jednocześnie użytkownikiem wieczystym tegoż gruntu. Ten stan wpisów w księdze wieczystej, który stanowi podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania budzi poważne wątpliwości w zakresie zgodności z podstawowymi zasadami prawa cywilnego, należy zdaniem Prezydenta Miasta zawiesić postępowanie i wezwać Gminę Miasta do wystąpienia do właściwego sądu i ustalenie treści księgi wieczystej [...] i [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina Miasta wskazując, iż kwestia będąca podstawą zawieszenia postępowania rozstrzygnięta została w uchwale Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 29 października 2002r. sygn. akt III CZP 47/02, gdzie przyjęto, iż dopuszczalne jest ustanowienie odrębnej własności lokali w budynku wielomieszkaniowym na gruncie gminy, stanowiącym przedmiot współużytkowania wieczystego tej gminy oraz innych osób. Skoro Sąd Najwyższy dopuścił istnienie stanów prawnych, w których właściciel gruntu może być równocześnie użytkownikiem nieruchomości, a właśnie z tego powodu organ I instancji zawiesza postępowanie, to upada teza o istnieniu zagadnienia wstępnego. W niniejszej sprawie na nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr [...] wyodrębniono 3 lokale mieszkalne. Wszyscy właściciele wyodrębnionych lokali złożyli wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zachodzą zatem wszystkie przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, brak zaś podstaw do zawieszenia postępowania z tego powodu, że w sprawie występuje zagadnienie prejudycjalne. Postanowieniem z dnia 17 września 2009r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy uznając, iż słuszne jest zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność uzgodnienia księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż do czasu ustalenia czy Gminie Miasta przysługuje prawo użytkowania wieczystego rozstrzygnięcie sprawy nie jest możliwe. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina Miasta zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 3 i 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez przyjęcie, iż prawo jawne z księgi wieczystej nie jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym mimo braku obalenia domniemania wynikającego z tego przepisu oraz poprzez zobowiązanie skarżącego do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonego aktu ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien jego wadliwości podnosić z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Niniejsza sprawa dotyczy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które reguluje ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Z art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, w których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. . Stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie wnioski o przekształcenie udziałów w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] przy ul. D. 80 w G. w prawo własności złożyły K. S. - właścicielka lokalu nr 1 oraz I. M. - właścicielka lokalu nr 2. Wnioski te zostały złożone do Prezydenta Miasta. Z akt administracyjnych wynika, że Gmina Miastaa złożyła również wniosek o przekształcenie prawa użytkowania dotyczący udziału 18/100 części przedmiotowej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miasta, a związanego z odrębną własnością lokalu nr 3 stanowiącego własność Gminy Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 19 lutego 2009r. wyłączyło Prezydenta Miasta od rozpoznania złożonych wniosków jednocześnie wyznaczając jako organ właściwy Prezydenta Miasta. Kolegium uznało, że Prezydent Miasta podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy z uwagi na posiadanie przez Gminę Miasta statusu strony w niniejszym postępowaniu. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z tym, w toku niniejszego postępowania poddano kontroli również ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyznaczające jako organ właściwy do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta (por. wyrok NSA z dnia 23.11.2004 r., OSK 807/04, Lex nr 155875 oraz wyrok NSA z dnia 25.07.2005 r., OSK 1885/04, nie publ.). W ocenie Sądu brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta od rozpatrywania złożonych wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentuje on interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, LEX nr 189858 i wyroku z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, LEX nr 171164, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 30 września 2005 r., I SA/Wa 1432/04, LEX nr 192934 i postanowieniu z dnia 1 czerwca 2005 r. I SA/Wa 453/04 LEX nr 1790580). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej; uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości. Na przykład: z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) wynika, że o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego orzeka wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej właśnie gminy, która jest właścicielem nieruchomości, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego ( uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego y z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115).. Zatem Prezydent Miasta jako organ wykonawczy Gminy Miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako organ właściwy do rozpoznania złożonych wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie podlega wyłączeniu od załatwienia przedmiotowych wniosków. Ewentualne uprawnienia właścicielskie oraz pozostawanie jednocześnie dysponentem władzy publicznej uprawnionym do wydania decyzji nie prowadzi do konieczności wyłączenia w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 Kpa. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2009r. Art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 126 Kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145 - 152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienia. Przy czym, jak wynika z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem, weryfikacja w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnych ma odpowiednie zastosowanie jedynie do postanowień, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 101 § 3 Kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Nieprawidłowość postanowienia wyłączającego od załatwienia wniosków o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności Prezydenta Miasta i wyznaczenia w tym celu Prezydenta Miasta spowodowała, że postanowienie tegoż organu z dnia 9 kwietnia 2009r. dotknięte jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa., jako że zostało wydane przez organ niewłaściwy. Skoro zaś nie istniały podstawy do działania w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta, to wydane w sprawie zawieszenia postępowania rozstrzygnięcia są dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt. 1 Kpa. W konsekwencji postanowienie organu odwoławczego jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż organ utrzymał decyzję dotkniętą wadą nieważności, co sprawia, że rażąco naruszył prawo. Sad uznał przy tym, że Gmina Miasta nie będąc stroną postępowania administracyjnego była uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zakresy przepisów art. 28 kpa (określającego legitymację strony w postępowaniu administracyjnym) i art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (określającego uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego) nie pokrywają się. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie skierowane zostało do skarżącej i zobowiązywały ją do wystąpienia do sądu powszechnego, co w ocenie Sądu legitymowało Gminę Miasta do wniesienia skargi. Na marginesie jedynie stwierdzić należy, że podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne. W świetle okoliczności niniejszej sprawy oraz obowiązujących przepisów sprawa zgodzić się należy bowiem z poglądem, że stan wpisów w księdze wieczystej, budzi poważne wątpliwości w zakresie zgodności z prawem, co z kolei uzasadnia potrzebę uzgodnienia treści księgi wieczystej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w sentencji w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.