II SA/Gd 722/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D.P i M.P. na decyzję Wojewody z dnia 25 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących D. P. i M. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 25 września 2012 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez M. P. i D. P. odwołaniem od decyzji Starosty z 5 czerwca 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku przeznaczonego do świadczenia usług hotelarskich wraz z instalacjami oraz parkingu z kanalizacją deszczową dla inwestora: sp. z o.o. z siedzibą w G. przy ul. S. 2B, na terenie działek nr: [...] w miejscowości P., gmina Ż. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał między innymi, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej "Pr. bud.", stronami postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez taki obszar należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr. bud., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wojewoda stanął na stanowisku, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu wskazanej ustawy nie obejmuje całego terenu, na którym da się odczuć uciążliwości związane z funkcjonowaniem danego obiektu, takie jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, czy też zniszczenie drogi. Jedynie ograniczenia prawne w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnych przepisów dają podstawę do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Nawet w przypadku nieruchomości graniczących bezpośrednio z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania interesu prawnego uzasadniającego jego udział w postępowaniu, natomiast M. i D. P. nie wskazali na jakiekolwiek przepisy, z których wynikałyby ograniczenia dla rozbudowy, czy nadbudowy budynku znajdującego się na ich działce, wynikające z wydanego pozwolenia na budowę. W konsekwencji Wojewoda uznał, że skarżący nie są stronami postępowania administracyjnego i umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję skargę wnieśli M. i D. P., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym niewyjaśnienie, czy w świetle podnoszonych przez skarżących zarzutów należało rozszerzyć krąg uczestników postępowania, a także naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud., polegające na niewłaściwej wykładni pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji odmowy uznania skarżących za stronę postępowania. Jednocześnie skarżący zarzucili decyzji organu II instancji naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez wydanie odmiennych rozstrzygnięć przy zaistnieniu analogicznych stanów faktycznych, tj. brak uznania skarżących za stronę postępowania w sytuacji identycznego oddziaływania inwestycji na działkę nr 45/24, której właściciele zostali uznani za stronę oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 k.p.a. w wiązku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ działań mających na celu uchronienie skarżących od negatywnych skutków procesowych związanych z nieznajomością prawa, a mianowicie niepodjęcie przez organ jakichkolwiek środków prawnych mających na celu weryfikację i ponowne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu w świetle treści zarzutów i twierdzeń skarżącego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli zarzuty merytoryczne pod adresem decyzji administracyjnych organów pierwszej i drugiej instancji, a także wskazali, że organ administracji architektoniczno-budowlanej winien z własnej inicjatywy każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie takimi przepisami są uregulowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej "rozporządzenie", które nakładają na inwestora określone obowiązki oraz ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, a co za tym idzie właściciel działki sąsiedniej jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że skarga nie jest zasadna podnosząc, że w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił szczegółowo pojęcie obszaru oddziaływania, przepisów odrębnych i stron postępowania administracyjnego. Przywołując określone przepisy rozporządzenia w odniesieniu do zarzutów podnoszonych przez skarżących wskazał przepisy, których naruszenie skutkowałoby odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie [...] Starosta stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia 5 czerwca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien także wadliwości kontrolowanego aktu badać z urzędu. Wskazać należy, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organu pierwszej instancji (tak, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) nie czyni postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym bezprzedmiotowym i nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Powyższe oznacza, że Sąd nie tylko mógł, ale musiał rozpoznać skargę, nie biorąc pod uwagę wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Jak trafnie wskazuje w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a., ustanawiający zasadę orzekania sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy oznacza w swej istocie, że Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie jest dopuszczalne uwzględnienie w procesie orzekania okoliczności powstałych później lub nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt: I OSK 83/08, Lex nr 595562, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1576/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także prawo materialne – art. 28 ust. 2 Pr. bud. Kontroli legalności w postępowaniu przed sądem poddana została decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w odniesieniu do uczestników postępowania sądowego D. P. i M. P., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku przeznaczonego do świadczenia usług hotelarskich wraz z instalacjami oraz parkingu z kanalizacją deszczową dla inwestora sp. z o.o. z siedzibą w G. przy ul. S. 2B, na terenie działek nr: [...] w miejscowości P., gmina Ż. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego było, według organu, nieuznanie za stronę postępowania odwołujących się, będących właścicielami działki o nr [...], znajdującej się – w opinii organu – poza terenem oddziaływania inwestycji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że realizacja przedmiotowego projektu budowlanego nie będzie wprowadzać ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiącej własność odwołujących się. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że uczestnicy postępowania są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Kwestię strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Taka konstrukcja, będąca przepisem szczególnym wobec normy określonej w art. 28 k.p.a., stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 Pr. bud. zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W pierwszej kolejności za takie nieruchomości, poza nieruchomością inwestowaną, uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. W myśl art. 3 pkt 20 Pr. bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz odsyła do innych unormowań, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić te przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, LEX nr 852306; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11, LEX nr 1053177). Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Pr. bud. są to wszystkie inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego niż zawarte w ustawie – Prawo budowlane, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy, wydane w oparciu o upoważnienie z art. 7 ust. 2 ustawy. W szczególności są to przepisy dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów budowlanych. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dróg publicznych (vide także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 599/07, LEX nr 504650; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 370/09, LEX nr 597561; z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, LEX nr 852306). Podzielając przedstawiony pogląd Sąd zauważa, że generalnie te właśnie przepisy powinny być przeanalizowane przez organy administracji, decydujące o uznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podkreślić przy tym należy, że wbrew argumentacji sformułowanej w zaskarżonej decyzji, nie ma podstaw do nakładania na ten podmiot obowiązku wskazania konkretnego przepisu uzasadniającego jego legitymację. To organ administracji na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych powinien rozważyć, czy wnoszący podanie ma legitymację do udziału w konkretnym postępowaniu. Stanowczo nie można przy ocenie obszaru oddziaływania inwestycji ograniczyć się do zbadania odległości projektowanych obiektów budowlanych od granic z działką sąsiednią, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie analizę przepisów odrębnych decydujących o zakresie obszaru oddziaływania inwestycji ograniczył wyłącznie do postanowień rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, normujących odległości zabudowy planowanej na działce objętej inwestycją od działek sąsiadujących (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Organ stwierdzając, że zachowane zostały odległości większe od minimalnych określonych we wskazanym rozporządzeniu uznał to za wystarczający argument przemawiający za pozbawieniem D. i M. P. statusu strony. Organ odwoławczy podtrzymując to stanowisko i nie odnosząc się w ogóle do zarzutów i argumentacji odwołania, nie poszerzył analizy przepisów odrębnych i powtórzył tezę o braku wprowadzenia przez planowaną inwestycję jakichkolwiek ograniczeń w stosunku do zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Wbrew stanowisku organu samo zachowanie wymaganych odległości budynków od granicy działki, czy też warunków technicznych obiektu nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak wyjaśnia się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/09, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych tak w bezpośrednim, jak i dalszym sąsiedztwie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się oceną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09 (dostępny j.w.), że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść osoby domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Z akt postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wynika, że działka nr [...] będąca własnością uczestników postępowania, graniczy z terenem inwestycji. Jednym z elementów planowanego obiektu jest parking składający się z 21 miejsc postojowych. Zgodnie natomiast z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, w przypadku parkingu obejmującego od 5 do 60 stanowisk włącznie, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 10 m. Cytowany przepis określa 10-metrową strefę ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wynikającą z posadowienia w danym miejscu parkingu. Wskazana strefa została przedstawiona graficznie na rysunku znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej na karcie 2. Z powyższego rysunku jednoznacznie wynika, że strefa ta obejmuje działkę nr [...] należącą do D. i M. P. Powyższe wskazuje, że Wojewoda, wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego z dnia 25 września 2012 r. nie dokonał rzetelnej i wszechstronnej oceny uwarunkowań prawnych realizacji planowanej inwestycji przy uwzględnieniu interesów prawnych właścicieli przedmiotowej działki. Tym samym pozbawienie skarżących statusu strony i uniemożliwienie im wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, należało uznać za niezgodne z prawem. Dopiero rzetelna i kompleksowa analiza przepisów dotyczących inwestycji i wpływających na ograniczenie możliwości zagospodarowanie ich działek mogłaby prowadzić do prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania. Organ odwoławczy, odmawiając odwołującym się przymiotu strony i umarzając postępowanie odwoławcze z tego powodu, nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego, nie rozważył należycie materiału dowodowego i nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, czym naruszył przepisy postępowania w sposób, który mógł istotny wpływ na wynik sprawy – art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, organ administracji nie dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, czym naruszył przepisy prawa materialnego i w następstwie tego nie wyjaśnił istotnych w sprawie okoliczności. Rozpoznając ponownie odwołanie uczestników postępowania Wojewoda winien w swoim rozstrzygnięciu uwzględnić fakt wydania przez Starostę w dniu 12 grudnia 2012 r. decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z 5 czerwca 2012 r. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie, na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd zasądził od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących D. P. i M. P. kwotę 500 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.