II SA/Gd 724/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewody z dnia 30 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. G. na postanowienie Wojewody z dnia 30 września 2016 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, że skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 11 marca 2016 r. nr [..] Starosta ustalił na rzecz J. G. i D. G. odszkodowanie w wysokości 2 244 zł z tytułu przejścia na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..], położonej w D. Od decyzji tej J. G. wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W złożonym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący wskazał, że decyzję z dnia 11 marca 2016 r. odebrał osobiście w Starostwie Powiatowym w dniu 13 kwietnia 2016 r. i w tym też dniu zapoznał się po raz pierwszy z jej treścią. Przed tym dniem nie poznał jej treści z uwagi na pobyt w szpitalu oraz z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim. Jak wyjaśnił, od 2015 r. jak też i obecnie, z uwagi na pogarszający się stan jego zdrowia, przebywa na zwolnieniu lekarskim. Powyższe spowodowało, że żadna korespondencja ze Starostwa dotycząca wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 22 grudnia 2015 r., począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 18 listopada 2015 r. do zawiadomienia o wydaniu decyzji na realizację inwestycji drogowej z dnia 22 grudnia 2015 r., nie została przez niego odebrana. Jak twierdzi, odbioru dokonała jego żona D. G. oraz S. G., który nie jest osobą uprawnioną do odbioru korespondencji i mieszka pod innym adresem. Osoby te nie przekazały mu powyższej korespondencji, jak i nie poinformowały go o jej nadejściu, jak myśli, z uwagi właśnie na jego zły stan zdrowia i zagrożenie życia. Do wniosku o przywrócenie terminu skarżący załączył: kartę informacyjną leczenia w SOR z dnia 9 marca 2016 r. i z dnia 10 marca 2016 r., skierowanie do poradni kardiologicznej z dnia 4 marca 2016 r., skierowanie do poradni specjalistycznej z dnia 18 marca 2016 r. oraz zwolnienie lekarskie za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 kwietnia 2016 r. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, wydanym na podstawie art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 k.p.a., Wojewoda odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał, że Starosta, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, informował D. i J. G. o podejmowanych czynnościach, kierując do nich wspólną korespondencję. Wspólnie do współwłaścicieli wysłane zostało: zawiadomienie o wszczęciu postępowania odszkodowawczego z dnia 27 stycznia 2016 r., zawiadomienie o sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 19 lutego 2016 r. oraz decyzja odszkodowawcza. Korespondencję tę, jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, odbierała zawsze D. G. Wojewoda ocenił przy tym, że doręczenie decyzji administracyjnej za pomocą przesyłki adresowanej wspólnie do małżonków D. i J. G. narusza art. 40 kpa i nie może być uznane za skuteczne. W sytuacji, gdy stronami postępowania są małżonkowie, organ winien bowiem kierować korespondencję w sprawie do każdego z małżonków osobno. Powyższe, w ocenie Wojewody, świadczy również o naruszeniu w postepowaniu przed organem I instancji art. 10 kpa. J. G., w związku z faktem, iż nie odebrał w toku postępowania odszkodowawczego pisma, w tym decyzji odszkodowawczej, został bowiem pozbawiony czynnego udziału w niniejszym postępowaniu. Konsekwencją powyższego jest fakt, że decyzja odszkodowawcza nie została J. G. doręczona, a tym samym brak jest podstaw do przywrócenia mu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia 11 marca 2016 r. Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że strona postępowania administracyjnego, która została w nim pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym doręczono decyzję. W niniejszej sprawie, termin do wniesienia przez D. G. odwołania minął z dniem 15 kwietnia 2016 r. (licząc od daty pierwszego awizo) a Burmistrzowi Miasta i Gminy w dniu 1 kwietnia 2016 r. Tym samym, jak ocenił Wojewoda, J. G., nadając w dniu 29 kwietnia 2016 r. w placówce pocztowej pismo z dnia 26 kwietnia 2016 r., nie zmieścił się w żadnym z powyższych terminów. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, podnosząc, że wydane zostało ono z naruszeniem: art. 58 k.p.a., art. 43 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 124 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki do przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty z dnia 11 marca 2016 r., ewentualnie brak uznania, że pismo zatytułowane odwołanie od decyzji Starosty wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty stanowiło w swej istocie podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i tym samym złożone zostało w terminie; nieodniesienie się przez organ do charakteru występujących u skarżącego schorzeń uniemożliwiających mu zaskarżenie w wyznaczonym czasie decyzji Starosty; niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich okoliczności wskazywanych przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienie Wojewody z dnia 30 września 2016 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając złożone przez skarżącego pismo z dnia 26 kwietnia 2016 r., a stanowiące odwołanie od decyzji Starosty z dnia 11 marca 2016 r. wraz z ewentualnie wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, Wojewoda poczynił błędne ustalenia co do skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 11 marca 2016 r. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. A zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia ogłoszenia lub od dnia doręczenia decyzji stronie ale jedynie w postaci i w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym, czyli zgodnie z przepisami art. 39 - 49 k.p.a. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie. Pierwsza podjęta przez Starostę próba doręczenia D. i J. G. przesyłki zawierającej decyzję z dnia 11 marca 2016 r. nie mogła być uznana za skuteczną wobec adresatów na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. ani wobec obojga, ani też wobec któregokolwiek z nich. Przesyłka ta została bowiem skierowana wspólnie do małżonków D. i J. G., i pomimo dwukrotnego jej awizowania, nie została przez żadnego z nich odebrana. Zgodnie zaś z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie. Dlatego też, organ powinien doręczać pisma każdemu z podmiotów biorących udział w postępowaniu, a dokonując doręczenia powinien indywidualnie i precyzyjnie określić każdego z adresatów. Jeżeli stronami postępowania są małżonkowie, korespondencja powinna być doręczana każdemu z nich oddzielnie, nawet jeśli mieszkają pod tym samym adresem. Pisma kierowane do strony powinny być adresowane do niej imiennie, czyli adresując przesyłkę organ musi wymienić stronę jako indywidualnie określonego adresata, wobec którego – jako podmiotu – dokonywana jest czynność doręczenia (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2016 r., str. 284). Co za tym idzie, doręczanie pism oraz decyzji łącznie współmałżonkom uznać należy za nieprawidłowe (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 711/13, LEX nr 1430674). Każde zaś naruszenie procedury doręczenia wskazanej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku którego nie doszło do faktycznego odbioru pisma przez adresata, czyni niemożliwym przyjęcie fikcji prawnej doręczenia, również tej z art. 44 § 4 k.p.a. (por. M. Wincenciak, CASUS 2005/4/26, Doręczenia subsydiarne w Kodeksie postępowania administracyjnego (wybrane problemy), Teza nr 3, Lex nr 61273/3). Doręczenie niezgodne z obowiązującymi przepisami jest bowiem bezskuteczne, co oznacza, że termin do dokonania czynności nie rozpoczyna biegu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Ke 779/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędnie zatem organ odwoławczy stwierdził w niniejszej sprawie, że od tego doręczenia należy obliczyć termin do wniesienia odwołania przez uczestniczkę postępowania D. G. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że podjęta przez Starostę druga próba doręczenia D. i J. G. przesyłki zawierającej decyzję z dnia 11 marca 2016 r. okazała się skuteczna jedynie wobec D. G. Przesyłka ta została również skierowana wspólnie do małżonków G., ale zostatała ona odebrana, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przez D. G. w dniu 12 kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 764/11 (LEX nr 1218899) stwierdził, że doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego jest skuteczne wobec odbiorcy. W przypadku naruszenia procedury doręczenia pism adresatom oraz ustalenia, że pomimo uchybienia przepisem normującym doręczenie doszło do faktycznego odbioru pisma przez adresata, należy bowiem przyjąć, że to doręczenie wywołuje prawem przewidziane skutki (tak M. Wincenciak, CASUS 2005/4/26, Doręczenia subsydiarne w Kodeksie postępowania administracyjnego (wybrane problemy), Teza nr 3, Lex nr 61273/3). Skuteczne doręczenie decyzji Starosty z dnia 11 marca 2016 r. J. G. nastąpiło zaś w dniu 13 kwietnia 2016 r., kiedy to odebrał on ją osobiście w Starostwie Powiatowym. Zgodnie bowiem z treścią art. 42 § 2 k.p.a. pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dlatego też uznać należało, że właśnie od dnia 13 kwietnia 2016 r. rozpoczął dla skarżącego bieg termin do wniesienia odwołania, określony w art. 129 § 2 k.p.a., i który upływał z dniem 27 kwietnia 2016 r. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. O dacie wniesienia odwołania w drodze zwykłej przesyłki pocztowej decyduje zaś data ze stempla pocztowego na kopercie zawierającej przesyłkę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 2206/92, niepubl.). W kontrolowanym postanowieniu Wojewoda przyjął, że odwołanie wniesione zostało przez skarżącego w dniu 29 kwietnia 2016 r., a więc po upływie terminu, co w ocenie Sądu nastąpiło w dniu 27 kwietnia 2016 r. Na podstawie akt administracyjnych stwierdzić jednakże należy, że data ta wydaje się wątpliwa. W aktach niniejszej sprawy brak jest biosem koperty, w której nadane zostało wniesione przez skarżącego odwołanie z dnia 26 kwietnia 2016 r. Z kolei, znajdujący się w aktach sprawy wydruk ze strony internetowej emonitoring.poczta-polska.pl wskazuje, że przesyłka, której on dotyczy, nadana została w urzędzie pocztowym w dniu 27 kwietnia 2016 r., przy czym brak jest nie budzącego wątpliwości potwierdzenia, że dotyczy on właśnie przedmiotowej przesyłki, zawierającej odwołanie skarżącego, poza jedynie odręczną adnotacją. Nieustalenie powyższej okoliczności miało zaś, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i świadczy o przeprowadzeniu przez Wojewodę postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Wskazać nadto należy, że ustalenie, że wniesienie odwołania nastąpiło po terminie - 27 kwietnia 2016 r., spowodowałoby konieczność rozpoznania wniesionego przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Złożenie zaś wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pomimo nieuchybienia temu terminowi, czyniłoby zaś wniosek bezprzedmiotowym, a w konsekwencji postępowanie dotyczące tego wniosku, jako bezprzedmiotowe, winno być na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2431/14 ). Przywrócenie terminu jest bowiem instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę (strony) lub uczestników postępowania. Art. 58 § 1 k.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego. Instytucja przywrócenia terminu odnosi się więc do sytuacji, gdy termin został uchybiony. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.