II SA/Gd 729/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.K i Ł.K na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 lipca 2025 r. nr WOP.7721.51.2025.TA w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z 12 sierpnia 2024 r. A. R. (właściciel lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w G.) zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") naruszenia przepisów prawa budowlanego, jakie mają miejsce w lokalu nr [...] w tym budynku. Zgłaszający poinformował, że właściciel lokalu nr [...] zamierza przekształcić ten lokal w cztery osobne mieszkania, co jest sprzeczne z pozwoleniem na użytkowanie wydanym w dniu 15 grudnia 2022 r. Wskazano, że właściciel mieszkania nr [...] przekształcił antresolę w tym mieszkaniu na dodatkowe piętro, na którym mają się znajdować dwa mieszkania. Pismem z 30 sierpnia 2024 r. PINB zwrócił się do "A." Spółki komandytowej (inwestora) o wskazanie, czy lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w G. został zbyty innej osobie fizycznej lub prawnej. W odpowiedzi (pismo z 5 września 2024 r.) inwestor podał, że 24 kwietnia 2024 r. własność lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w G. została przeniesiona na M. K. i Ł. K. (dalej: "Skarżący"). W dniu 22 października 2024 r. pracownicy PINB, w obecności Ł. K. oraz przedstawicieli zarządcy nieruchomości, przeprowadzili oględziny lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w G., podczas których stwierdzono m.in., że: 1) na piętrze budynku znajdują się dwie przestrzenie - patrząc ze schodów na prawo i lewo - przestrzeń na prawo składa się z pokoju z aneksem kuchennym, pokoju oraz łazienki, zaś przestrzeń na lewo składa się z łazienki oraz pokoju z aneksem kuchennym, w którym jest wydzielona dodatkowa przestrzeń przez ściankę w kształcie litery L, 2) w ściance w kształcie litery L zamontowane są przeszklenia, które doświetlają przestrzeń do ściany łazienki, gdzie zlokalizowany jest aneks kuchenny, 3) wysokość pomieszczeń na piętrze wynosi około 2,60 m - 2,63 m, 4) wcześniejsza antresola została zagospodarowana w taki sposób, że nad częścią piętra wykonano dodatkowy strop tworząc na wysokości antresoli pełną kondygnację, 5) ściany klatki schodowej wydzielone zostały płytami gipsowo-kartonowymi, 5) na nowej kondygnacji wysokość od podłogi do sufitu wynosi 2,65 m w części bez skosu, natomiast do spodu belek drewnianych 2,46 - 2,50 m, 6) na wcześniejszej antresoli wydzielono pokój z aneksem kuchennym, pokój oraz łazienkę, 7) pokoje rozdzielone są przepierzeniem, 8) nad częścią schodów na pierwotną antresolę wykonano strop, 8) w drugiej części powstałej kondygnacji (dodatkowy strop) wydzielono pokój z aneksem kuchennym, sypialnię oraz łazienkę, 9) drzwi do sypialni i łazienki posiadają szerokość w świetle 70 cm, 10) podczas kontroli nie zauważono widocznych rys i spękań na ścianach konstrukcyjnych budynku oraz w narożach, 11) do wszystkich pomieszczeń doprowadzona jest instalacja elektryczna, do łazienek i aneksów kuchennych również instalacja wodno-kanalizacyjna, 12) na korytarzu dodatkowej kondygnacji (nowopowstałej w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych) znajduje się otwór na strych, 13) w trakcie kontroli nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Do protokołu z przeprowadzonych czynności kontrolnych Ł. K. oświadczył m.in., że: 1) roboty budowlane związane z wykonaniem stropu zostały zrealizowane w maju 2024 r. na podstawie projektu sporządzonego przez uprawnionego konstruktora, 2) dodatkowy strop został wykonany w technologii drewnianej zgodnie z posiadanym projektem, 3) roboty były prowadzone pod nadzorem uprawnionego inżyniera, 4) nie posiada żadnej zgody z organu administracji architektoniczno-budowlanej na przeprowadzone roboty, 5) przewody kominowe do podłączenia wentylacji zostały wskazane przez uprawnionego kominiarza. W dniu 24 października 2024 r. Ł. K. przesłał do PINB "Projekt dobudowy antresoli w budynku mieszkalnym jednorodzinnym G., ul. [...]" autorstwa mgr inż. M. Z. (projektanta specjalności konstrukcyjno-budowlanej). Pismem z 6 lutego 2025 r. PINB, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej "k.p.a.", zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych przeprowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym przy ul. [...] w G. Pismem z 6 lutego 2025 r. PINB wezwał K. R. i A. R. (właścicieli lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w G.) do przedłożenia zgody (dokumentu w formie pisemnej) sformułowanej w sposób jednoznaczny, z której będzie wynikać, że wyrażają zgodę na roboty budowlane przeprowadzone w częściach wspólnych budynku przy ul. [...] w G., tj. wykonanie stropu pośredniego częściowego nad schodami prowadzącymi na pierwotną antresolę (częściowa zabudowa pustki nad schodami), 2) wykonanie stropu w poziomie antresoli nad wcześniejszym pokojem z aneksem kuchennym. W odpowiedzi (pisma z 19 lutego 2025 r.) K. R. i A. R. oświadczyli, że nigdy nie wyrażali zgody na roboty budowlane przeprowadzone w częściach wspólnych budynku przy ul. [...] w G. i wnoszą o przywrócenie stanu technicznego budynku do stan sprzed wykonania prac. Zaznaczono, że prace remontowe, które są efektem "samowolki budowlanej" wpłynęły na konstrukcję budynku, tj. pęknięcia sufitów i ścian oraz gruz w kominie na poziomie 0 Decyzją z 10 marca 2025 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) - dalej: "Prawo budowlane", nakazał M. K. i Ł. K. wykonanie następujących robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym przy ul. [...] w G. - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez: 1) rozbiórkę dodatkowego stropu drewnianego (nad wcześniejszym pokojem z aneksem kuchennym) wraz ze ściankami działowymi, stolarką drzwiową, instalacjami i wyposażeniem na nim, 2) rozbiórkę stropu nad schodami prowadzącymi na pierwotną antresolę wraz ze ścianą działową na nim, 3) rozbiórkę ścian działowych (przegród budowlanych), które posiadają stolarkę drzwiową do pomieszczeń wydzielonych na pierwotnej antresoli, 4) rozbiórkę ścian działowych biegnących wzdłuż krawędzi pierwotnej antresoli, 5) demontaż urządzeń sanitarnych zamontowanych w łazience wydzielonej na pierwotnej antresoli, 6) rozbiórkę ścian działowych zrealizowanych pod dodatkowym drewnianym stropem - w terminie do 31 lipca 2025 r. Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym przy ul. [...] w G., położonym na terenie działki nr [...], polegających na przebudowie budynku w obrębie lokalu nr [...] poprzez m.in. wykonanie dodatkowego stropu w poziomie antresoli, w wyniku czego powstała trzecia kondygnacja budynku oraz na wydzieleniu pomieszczeń na wcześniejszej antresoli. Odwołując się do treści art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego PINB wskazał, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. W ocenie organu pierwszej instancji wykonanie dodatkowego stropu w budynku stanowi przebudowę elementu konstrukcyjnego. Niezależnie od powyższego PINB wskazał, że inwestycja związana z przebudową budynku powinna spełniać również wymagania wynikające z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego m.p.z.p. Organ pierwszej instancji podał, że dla działki nr [...], oprócz przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów Prawa budowlanego, prawa i obowiązki inwestorów w zakresie zamierzeń inwestycyjnych kształtują także przepisy prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miasta Gdańska nr XXVII/843/04 z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kokoszek - części zachodniej w mieście Gdańsku (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2004 r. Nr 138, poz. 2423) - dalej: "Uchwała XXVII/843/04". PINB wskazał, że w karcie terenu 016-31 w pkt 7 "zasady kształtowania zabudowy i krajobrazu" określono formę zabudowy jako: "maksymalnie 2 kondygnacje i dach". Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w G. został zaprojektowany jako budynek dwukondygnacyjny z antresolą. PINB podał, że zgodnie z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) - dalej: "Rozporządzenie", przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Natomiast legalna definicja kondygnacji została zawarta w § 3 pkt 16 Rozporządzenia, zgodnie z którą przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część, budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł, że z zestawienia powyższych definicji wynika, iż zasadniczą różnicą pomiędzy antresolą a kondygnacją jest istnienie tzw. stropu pośredniego, a więc górnej części kondygnacji lub pomieszczenia o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętej przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Istotą antresoli jest "otwartość", a więc widoczność tego elementu wnętrza z pomieszczenia, z którego antresolę wydzielono. Wymóg ten nie będzie więc spełniony w sytuacji, gdy powierzchnia antresoli odpowiada w przybliżeniu powierzchni pomieszczenia, z którego jest ona wydzielana. Różnica w powierzchni pomieszczenia oraz antresoli powinna zapewniać widoczność otwartej na to pomieszczenie jego części w postaci antresoli, przy czym różnica ta nie może wiązać się wyłącznie z koniecznością realizacji schodów prowadzących do tej części pomieszczenia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy PINB podniósł, że w konsekwencji wydzielenia czterech segmentów użytkowych (po dwa na każdym z poziomów) składających się z łazienki, pokoju z aneksem oraz pokoju/sypialni, połączonych ze sobą klatką schodową, doprowadzono do układu funkcjonalno-użytkowego charakterystycznego dla odrębnych mieszkań wydzielonych w budynku wielorodzinnym, a nie dla jednego mieszkania jednopoziomowego z antresolą w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Organ pierwszej instancji stwierdził tym samym, że budynek przy ul. [...] w G., po wykonanych robotach w mieszkaniu nr [...], ma obecnie trzy kondygnacje mieszkalne, bowiem różnica w powierzchni kondygnacji i antresoli nie może wiązać się jedynie z koniecznością wykonania schodów pomiędzy nimi, a sytuacja taka ma obecnie miejsce w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w G. W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez M. K. i Ł. K. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 30 lipca 2025 r. uchylił ją w części dotyczącej terminu wyznaczając nowy termin do 31 grudnia 2025 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż w wyniku robót wykonanych przez właścicieli w lokalu mieszkalnym nr [...] (znajdującym się na piętrze i poddaszu budynku nr [...]) uzyskano dodatkowy strop w tym mieszkaniu w poziomie istniejącej do tej pory antresoli, na stropie tym wykonano nowe pomieszczenia (hol, pokoje z aneksem kuchennym i łazienkę). Mając na uwadze zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego definicję przebudowy PWINB uznał, że zakres wykonanych robót budowlanych został trafnie zakwalifikowany przez PINB jako przebudowa mieszkania nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy (w tym przedłożona przez M. K. i Ł. K. dokumentacja: "Projekt przebudowy antresoli w budynku mieszkalnym jednorodzinnym G., ul. [...]") potwierdza, że zaprojektowano: "zabudowę pustki nad salonem w postaci lekkiego stropu na belkach drewnianym na wysokości istniejącego stropu żelbetowego". Strop ten został konstrukcyjnie zespolony z istniejącymi elementami budynku poprzez: "połączenie belek z istniejącym wieńcem żelbetowym". W świetle takich zapisów projektu PWINB za oczywistą uznał konkluzję, że nowo wykonany element - strop na poziomie istniejącej antresoli - to nowy element konstrukcyjny w budynku i połączony zostaje z istniejącą konstrukcją budynku (ściany) poprzez zakotwienie w wieńcach, elementach usztywniających przestrzenną konstrukcję budynku. Zatem istniejące elementy konstrukcyjne budynku ewidentnie zostały przebudowane (zespolona została istniejąca konstrukcja budynku z nową poziomą przeponą - stropem drewnianym). Zatem nie może być w tym przypadku mowy o remoncie mieszkania nr [...], gdy wykonuje się roboty budowlane polegające na likwidacji stanu pierwotnego mieszkania (mieszkanie na poziomie piętra budynku z antresolą na poddaszu) i wykonywaniu nowego układu konstrukcyjnego (nowego dodatkowego poziomu stropu) i nowego dodatkowego układu ścian i instalacji na poziomie nowej, dodatkowej kondygnacji w tym mieszkaniu. Zatem zachodzi tu przypadek, w którym wykonane roboty stanowią przebudowę przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o której to przebudowie jest mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. W takim przypadku legalne wykonanie ww. robót wymagało dokonania skutecznego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenia takiego nie dokonano, przez co roboty zostały wykonane w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Uprawniało to organ nadzoru budowlanego do uruchomienia procedury z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego - aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Odnosząc się do naruszenia w wyniku wykonania przedmiotowych robót ustaleń prawa miejscowego PWINB wskazał, że na obszarze, na którym zlokalizowany jest budynek [...] obowiązuje m.p.z.p. przyjęty Uchwałą XXVII/843/04. W planie tym obszar, na którym zlokalizowany jest budynek nr [...] jest objęty kartą terenu 016 strefy 31. Zgodnie z zapisami tej karty terenu: "Pkt 7. Zasady kształtowania zabudowy i krajobrazu: 2) wysokość zabudowy: minimalna nie ustala się; maksymalna 12 m 3) formy zabudowy: maksymalnie 2 kondygnacje i dach". Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że istniejący budynek nr [...] posiadał przed wykonaniem robót w mieszkaniu nr [...] dwie kondygnacje i dach (w poddaszu istniała jedynie antresola). Obecnie po wykonaniu stopu w miejscu istniejącej antresoli budynek posiada trzy kondygnacje i dach, co ewidentnie narusza ustalenia ww. m.p.z.p. Zatem zaistniała w sprawie przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W konsekwencji pomimo tego, że wskutek opisanych robót budowlanych wysokość budynku nr [...] nie uległa zmianie i nie przekracza normy określonej w planie miejscowym, tj. 12 m, to jednak doszło do naruszenia wymogu planistycznego zachowania dwóch kondygnacji nadziemnych i poddasza, albowiem przedzielając nowym stropem drewnianym dotychczasowe jednoprzestrzenne poddasze stworzono nową, trzecią kondygnację nadziemną z pomieszczeniami użytkowymi. PWINB ocenił, że w tych okolicznościach faktycznych i prawnych, po stwierdzeniu, że wykonane samowolnie roboty budowlane jako niezgodne z prawem miejscowym nie mogą zostać zalegalizowane, działania PINB prawidłowo zmierzały do przywrócenia stanu zgodności z prawem, który uzyskać można było wyłącznie poprzez przywrócenie stanu poprzedniego przed wykonaniem przedmiotowych robót. Zdaniem organu odwoławczego naruszenie wymogów prawa miejscowego (wykonanie dodatkowej trzeciej kondygnacji w budynku, w którym prawo miejscowe dopuszcza jedynie dwie kondygnacje) powoduje, iż zaistniałą sytuację można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem wyłącznie poprzez rozbiórkę dodatkowego stropu i elementów wykonanych wraz z nim (m.in. ścianek działowych oraz elementów instalacji i urządzeń tam zamontowanych). W skardze na powyższą decyzję PWINB M. K. i Ł. K. zarzucili jej: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wykonane prace doprowadziły do powstania "trzeciej kondygnacji", podczas gdy w świetle definicji legalnych i zasad techniki budowlanej antresola nie stanowi odrębnej kondygnacji. Zdaniem Skarżących organ dokonał rozszerzającej i niekorzystnej interpretacji prawa miejscowego, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że doszło do naruszenia ustaleń planu (pkt 7 karty terenu - "maksymalnie 2 kondygnacje i dach"); 2. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem Skarżących organ zignorował fakt, że działali oni w oparciu o dokumentację projektową sporządzoną przez uprawnionego projektanta, co potwierdzało ich dobrą wiarę i staranność; 3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego, a w szczególności zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego sądowego w zakresie budownictwa, który mógłby jednoznacznie rozstrzygnąć, czy wykonane prace stanowiły remont czy przebudowę, oraz czy doprowadziły do powstania dodatkowej kondygnacji; organ poprzestał na własnej, niepopartej wiedzą specjalistyczną, ocenie technicznej, nie mając technicznej i specjalistycznej wiedzy w powyższym zakresie; 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, o którym mowa w pkt 2 zaskarżonej decyzji, pomimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co obligowało organ odwoławczy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; 5. naruszenie przepisów prawa mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez bezpodstawne i bezkrytyczne przyjęcie przez PWINB wszystkich twierdzeń PINB jako prawidłowych i wiarygodnych, mimo braku obiektywnych dowodów na potwierdzenie ich słuszności, a następnie powielenie stanowiska organu pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji, bez dogłębnej analizy całokształtu sprawy, co w rezultacie doprowadziło również do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady zaufania publicznego (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również poprzez zaniechanie: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazania faktów, na których organ odwoławczy oparł wydaną decyzje, a którym dowodom odmówił wiarygodności, wyjaśnienia i dokonania wykładni podstawy prawnej zaskarżonej decyzji; 6. naruszenie art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne obciążenie wszelkimi obowiązkami Skarżących, mimo że część kwestionowanych prac mogła zostać wykonana przed nabyciem przez nich prawa własności do nieruchomości, czego organ w żaden sposób nie zweryfikował. Tym samym, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie dokonały rzetelnych ustaleń co do podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie spornych robót; 7. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nakazanie Skarżącym wykonania szeregu prac rozbiórkowych wykraczających poza zakres niezbędny do doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem. Skarżący podkreślili, że tryb naprawczy nie może prowadzić do nakazania przywrócenia pełnego stanu poprzedniego, jeżeli możliwe jest osiągnięcie zgodności z prawem przy zachowaniu części wykonanych robót; 8. naruszenie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wykonane przez Skarżących roboty stanowiły "przebudowę" w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy faktycznie dotyczyły one remontu istniejącej antresoli, niewpływającego na parametry techniczno-użytkowe budynku w rozumieniu przepisów prawa. Skarżący zarzucili, że organ błędnie utożsamił montaż lekkiego stropu drewnianego z przebudową konstrukcji obiektu, podczas gdy prace te nie zmieniły kubatury, wysokości ani liczby kondygnacji w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego; 9. naruszenie art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, tj. przyjęcie, że prace zapoczątkowane przez dewelopera, a kontynuowane przez Skarżących w mieszkaniu nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w G. dotyczą przebudowy zmian elementów konstrukcyjnych, wymagających zgłoszenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa w celu ustalenia, czy: 1) prace dokonane na antresoli w sposób zobrazowany w dokumentacji architektonicznej, zgodnie z projektem doprowadziły faktycznie do wybudowania dodatkowego piętra (3 kondygnacji) w mieszkaniu nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w G.? Czy budynek przy ul. [...] w G. po wykonanych robotach w mieszkaniu nr [...] ma obecnie trzy kondygnacje mieszkalne? 2) czy prowadzone przez Skarżących prace remontowe mogły negatywnie wpłynąć na konstrukcje budynku, tj. pęknięcia sufitów, ścian, rys, pęknięć ścian działowych, uszkodzeń na połączeniach ścian z sufitem oraz gruz w kominie na poziomie 0? Czy takie szkody mogły powstać na skutek osadzania się budynku, błędów w sztuce budowlanej po stronie dewelopera? 3) czy projekt prac prowadzonych na antresoli w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w G. autorstwa mgr inż. M. Z. jest zgodny z obowiązującym m.p.z.p. (uchwalonym Uchwałą XXVII/843/04)? 4) w przypadku uznania, że na skutek przeprowadzonych prac doszło do powstania trzeciej kondygnacji, minimalnego i jak najmniej dolegliwego dla Skarżących zakresu robót budowlanych i prac remontowych, które muszą zostać przeprowadzone, aby nie można było mówić o trzech kondygnacjach, przy możliwie maksymalnym zachowaniu aktualnego zagospodarowania antresoli. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty sformułowane w jej petitum akcentując, że w sprawie nie powołano biegłego mimo wniosku odwołania w tym zakresie. W ocenie strony skarżącej w sprawie mamy do czynienia z ewentualną zabudową antresoli i "lekkim stropem", który nie wyznacza kondygnacji. Argumentowano również, że część robót została wszczęta przez dewelopera (poprzedniego właściciela). Ponadto organ - zamiast wskazać precyzyjne niezbędne czynności prowadzące do zgodności z prawem - w istocie nakazał przywrócenie stanu poprzedniego, co odpowiada reżimowi art. 51 ust. 1 pkt 1, a nie pkt 2 Prawa budowlanego. Podkreślono, że w trybach naprawczych organ powinien stosować środek najmniej restrykcyjny, bo nie chodzi o represję, lecz o uzyskanie zgodności (w sprawie mamy do czynienia z nadmiernością i nieproporcjonalnością środka). Zarzucono, że organ nieprawidłowo zidentyfikował oraz nie uzasadnił statusu adresata nakazu w postępowaniu naprawczym. Ponadto organ przyjął kwalifikację "przebudowy" bez wykazania, że wykonane prace spowodowały zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 27 października 2025 r. Skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dołączonej do pisma opinii technicznej wykonanej przez inżyniera R. R. na okoliczność, że zakres prac rozbiórkowych wskazanych w zaskarżonej decyzji wykracza poza zakres niezbędny do doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem, co potwierdza naruszenie przez organ art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. Sąd oddalił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 30 lipca 2025 r. uchylająca w części (dotyczącej terminu wykonania robót) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miastach na prawach powiatu w Gdańsku z 10 marca 2025 r. nakazującą M. K. i Ł. K. wykonanie wymienionych w sentencji decyzji robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym przy ul. [...] w G. - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W judykaturze wskazuje się, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego normują różne rodzaje decyzji administracyjnych, które mogą zostać wydane w wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego. Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu naprawczym zależy bowiem od wyników postępowania wyjaśniającego. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu stosownych ustaleń, ocenia, czy zaistniał stan niezgodny z prawem w efekcie działań inwestora, skutkujących naruszeniem przepisów prawa. Jeżeli okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych, bądź już wykonanych, robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie zaistniał przypadek istotnego odstępstwa od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas organ jest obowiązany, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 1159/20, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Istnieje też trzecia możliwość, gdy organ nadzoru budowlanego uzna, że sporne roboty nie zostały wykonane w okolicznościach, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma wówczas podstaw do wydania jakiegokolwiek nakazu z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bo nie ma potrzeby bądź możliwości doprowadzenia robót wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zastosował tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nałożył na Skarżących obowiązek wykonania określonych szczegółowo w decyzji z 10 marca 2025 r. robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. PINB uznał bowiem, że w sprawie doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym przy ul. [...] w G., polegających na przebudowie budynku w obrębie lokalu nr [...] poprzez m.in. wykonanie dodatkowego stropu w poziomie antresoli, w wyniku czego powstała trzecia kondygnacja budynku oraz na wydzieleniu pomieszczeń na wcześniejszej antresoli. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. W ocenie orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego wykonanie dodatkowego stropu w budynku stanowi przebudowę elementu konstrukcyjnego. Powyższą ocenę Sąd w składzie orzekającym podziela, nie zgadzając się tym samym z twierdzeniem Skarżących, że w sprawie mamy do czynienia z remontem. Remont został zdefiniowany przez ustawodawcę jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Natomiast przebudowa jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że w wyniku robót wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] (znajdującym się na piętrze i poddaszu budynku nr [...]) uzyskano dodatkowy strop w tym mieszkaniu w poziomie istniejącej do tej pory antresoli. Na stropie tym wykonano nowe pomieszczenia w postaci holu, pokoju z aneksem kuchennym i łazienki. Mając na uwadze przytoczoną wyżej definicję z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego Sąd podziela stanowisko organów, że zakres wykonanych robót budowlanych został trafnie zakwalifikowany jako przebudowa mieszkania nr [...]. Zdaniem Sądu z zebranego w sprawie materiału dowodowego (w tym z przedłożonego przez Skarżących "Projektu przebudowy antresoli w budynku mieszkalnym jednorodzinnym G., ul. [...]") wynika, że zaprojektowano w nim "zabudowę pustki nad salonem w postaci lekkiego stropu na belkach drewnianym na wysokości istniejącego stropu żelbetowego". Strop ten został konstrukcyjnie zespolony z istniejącymi elementami budynku poprzez "połączenie belek z istniejącym wieńcem żelbetowym". W świetle takich zapisów projektu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nowo wykonany element - strop na poziomie istniejącej antresoli - to nowy element konstrukcyjny w budynku, który został połączony z istniejącą konstrukcją budynku (ściany) poprzez zakotwienie w wieńcach, elementach usztywniających przestrzenną konstrukcję budynku. Nie ulega zatem wątpliwości, że istniejące elementy konstrukcyjne budynku zostały przebudowane (została zespolona istniejąca konstrukcja budynku z nową poziomą przeponą - stropem drewnianym). Zatem nie może być w tym przypadku mowy o remoncie mieszkania nr [...], gdy wykonuje się roboty budowlane polegające na likwidacji stanu pierwotnego mieszkania (mieszkanie na poziomie piętra budynku z antresolą na poddaszu) i wykonywaniu nowego układu konstrukcyjnego (nowego dodatkowego poziomu stropu) i nowego dodatkowego układu ścian i instalacji na poziomie nowej, dodatkowej kondygnacji w tym mieszkaniu. W niniejszej sprawie zachodzi zatem przypadek, w którym wykonane roboty stanowią przebudowę przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o której to przebudowie jest mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. W takim przypadku legalne wykonanie ww. robót wymagało dokonania skutecznego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenia takiego nie dokonano, przez co roboty zostały wykonane w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Uprawniało to organ nadzoru budowlanego do uruchomienia procedury z art. 51 Prawa budowlanego - aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W dalszej kolejności należy wskazać, że - jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji - każda inwestycja powinna spełniać wymagania wynikające z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku takiego planu. Należy przy tym podkreślić, że postanowienia m.p.z.p. są wiążące zarówno dla inwestora, jak i dla nowych właścicieli budynków (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 10/19). Jeśli więc plan miejscowy dopuszcza budowę tylko dwóch kondygnacji, to właściciele budynków nie mogą przebudowywać tych budynków w taki sposób, aby doprowadzić do powstania trzech kondygnacji. I nie ma tu znaczenia, że nie zwiększają przy tym wysokości tych budynków i ich kubatury. Z obowiązującego zarówno w dacie budowy, jak i obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kokoszek - części zachodniej w mieście Gdańsku przyjętego uchwałą nr XXVII/843/04 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 sierpnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2004 r. Nr 138, poz. 2423) wynika, że w karcie terenu 016-31 w pkt 7 ("zasady kształtowania zabudowy i krajobrazu") określono formę zabudowy jako: "maksymalnie 2 kondygnacje i dach". Aby można było mówić o zgodności nieruchomości przy ul. [...] w G. z zapisami ww. planu miejscowego mogą one posiadać tylko po dwie kondygnacje. W judykaturze (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 7 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 344/23) wskazuje się, że antresole nie wchodzą w skład kondygnacji, ale żeby mogły być uznane za antresole, to muszą spełniać warunki wynikające z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). Zgodnie z tą regulacją przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Zgodnie zaś z § 3 pkt 16 Rozporządzenia, kondygnacja to pozioma część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Z zestawienia powyższych definicji wynika, że zasadniczą różnicą pomiędzy antresolą a kondygnacją jest istnienie tzw. stropu pośredniego, a więc górnej części kondygnacji lub pomieszczenia o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętej przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą antresoli jest jej "otwartość", a więc widoczność tego elementu wnętrza z pomieszczenia, z którego antresolę wydzielono. Wymóg ten nie będzie spełniony w sytuacji, gdy powierzchnia antresoli odpowiada w przybliżeniu powierzchni pomieszczenia, z którego jest ona wydzielana. Różnica w powierzchni pomieszczenia oraz antresoli powinna zapewniać widoczność otwartej na to pomieszczenie jego części w postaci antresoli. Nadto antresola, jako górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego, musi być wydzielona z jednej przestrzeni. W judykaturze wskazuje się, że właśnie "jednoprzestrzenność" pomieszczenia lub kondygnacji z antresolą najlepiej charakteryzuje to pojęcie (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 671/17). Stąd często antresolę określa się jako półpiętro, gdzie dolna i górna część pomieszczenia tworzą jedną przestrzeń. Tym samym antresola nie stanowi odrębnego pomieszczenia, będąc częścią pomieszczenia, z którego jest wydzielona. Co więcej, w sensie prawnym antresola ma taki charakter jak pomieszczenie, z którego jest wydzielona. Antresola musi się mieścić w "przestrzeni" nad pomieszczeniem, a nie "nad" pomieszczeniem. Jest to górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego wydzielona z jednej przestrzeni (zob. wyroki NSA z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2792/12 i z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 671/17). W okolicznościach niniejszej sprawy cechy te nie zostały zachowane. W ocenie Sądu z przeprowadzonej w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w G. kontroli bezspornie wynika, że nie spełniono w nim warunku otwartości antresoli, gdyż wykonano ściany działowe i wydzielono na antresoli odrębne pomieszczenia. W mieszkaniu tym nie spełniono również przesłanki jednoprzestrzenności, albowiem wcześniej istniejące antresola została zagospodarowana w taki sposób, że nad częścią piętra wykonano dodatkowy strop tworząc na wysokości antresoli pełną kondygnację. Obecnie w tym budynku brak jest zatem pomieszczenia, z którego miałaby być wydzielona antresola. Skoro w mieszkaniu nr [...] wydzielono z górnej przestrzeni mieszkania (dotychczasowej antresoli) odrębne pomieszczenia, to tym samym wykluczono możliwość traktowania tej części mieszkania jako antresoli. Zdaniem Sądu układ techniczno-funkcjonalny mieszkania powstały wskutek wykonanych robót budowlanych jest aktualnie typowy dla mieszkania trzykondygnacyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że w wyniku przeprowadzonych prac nie doszło do zwiększenia wysokości budynku czy też kubatury, jednak w wyniku dokonania opisanych w protokole kontroli z 22 października 2024 r. robót budowlanych doszło w istocie do zmiany charakteru budowlanego poszczególnych pomieszczeń, poprzez zniweczenie antresoli i w konsekwencji wykonanie dodatkowej, niedopuszczalnej w świetle zapisów m.p.z.p., kondygnacji. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że ustalone w toku postępowania okoliczności przesądzały o konieczności wydania decyzji nakazowej z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organy zasadnie zakwestionowały zgodność z prawem przeprowadzonych robót budowlanych z wymaganiami obowiązującego m.p.z.p. Odnośnie do wskazanego w decyzji organu pierwszej instancji jej adresata należy wskazać, że nawet jeśli zaakceptować stanowisko Skarżących, że część prac w mieszkaniu nr [...] wykonał deweloper, a więc to on był faktycznie inwestorem, a nie Skarżący, to nie zmienia to faktu, że obowiązki z art. 50-51 Prawa budowlanego mogą być adresowane do właściciela lokalu, zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor nie dysponuje już tytułem prawnym do niego. Z akt sprawy wynika, że Skarżący kupili lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w G. od dewelopera, tj. "A." Spółka komandytowa, w kwietniu 2024 r. Z punktu widzenia prawa administracyjnego tylko podmiot posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym nie zawsze musi być inwestor, może wykonać obowiązki sanacyjne, związane z przywróceniem do stanu zgodnego z prawem, o czym zresztą stanowi art. 52 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m. in. w art. 51 Prawa budowlanego, który stanowi prawną podstawę wydanego nakazu. Stosownie do ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny, co do zasady decyzje, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego, w pierwszym rzędzie kierowane są do inwestora, najczęściej bowiem inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości. Nie jest to jednak regułą, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. deweloper, utracił to prawo zbywając m.in. własność lokalu nr [...] na rzecz Skarżących. W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie art. 52 Prawa budowlanego powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. W konsekwencji, obowiązek likwidacji samowoli budowlanej przejdzie na następców prawnych - aktualnych właścicieli (tak: A Gliniecki [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. III, LEX/el 2016). Natomiast ewentualne roszczenia przysługują Skarżącym do dewelopera (tj. pierwotnego inwestora) na zasadach ogólnych wynikających z prawa cywilnego i mogą być przedmiotem postępowania sądowego, jednakże przez sądem powszechnym, a nie administracyjnym. W konsekwencji, bez istotnego znaczenia prawnego w postępowaniu administracyjnym jest to, kto wykonał roboty budowlane związane z przebudową antresoli - czy Skarżący, czy deweloper. Obowiązek z art. 51 Prawa budowlanego prawidłowo bowiem mógł być skierowany wyłącznie do Skarżących jako właścicieli lokalu mieszkalnego, dysponujących do niego tytułem prawnym, a nie inwestora, który bez wątpienia takim tytułem już nie dysponuje. Kwestia ewentualnych roszczeń Skarżących wobec dewelopera z tytułu wykonania przebudowy niezgodnie z prawem pozostaje wówczas zagadnieniem zarezerwowanym do kognicji sądów cywilnych. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu Skarżących, że w niniejszej sprawie niezbędne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, należy wskazać na regulację art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), z której wynika, że dowód z opinii biegłego można przeprowadzić wtedy, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Należy zaznaczyć, że oceny w tym zakresie dokonuje organ administracji uwzględniając okoliczności danej sprawy, wymagany zakres ustaleń, stopień ich skomplikowania, a także kwalifikacje własnego zasobu kadrowego. Powołanie biegłego ma przy tym charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w art. 84 § 1 k.p.a. wyraz "może". Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6189/21). Ustawodawca nie wprowadził zatem obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie. Zdaniem Sądu ustalenie, jakiego rodzaju roboty budowlane zostały wykonane w niniejszej sprawie nie wymaga wiadomości specjalnych. Nadzór budowlany to specjalistyczny (fachowy) pion administracji publicznej, a w inspektoratach nadzoru budowlanego zatrudnione są osoby posiadające co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie, upoważniające je do dokonywania samodzielnie oceny w kwestiach techniczno-budowlanych, w tym konstrukcyjnych niewymagających przeprowadzenia dodatkowych analiz, robót odkrywkowych i innych czynności o charakterze eksperckim. Organy te zatrudniają pracowników posiadających wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać niezbędnych ustaleń. Obowiązek przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego może wystąpić jedynie wtedy, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2375/18), z czym w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia. W judykaturze wskazuje się również, że zakwalifikowanie danych robót pod kątem regulacji Prawa budowlanego jako remontu, przebudowy, odbudowy, czy budowy nowego obiektu - czyli pojęć o charakterze prawnie zdefiniowanych w przepisach tej ustawy - stanowi element stosowania prawa (subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego) i jest wyłączną kompetencją orzekających w sprawie wyspecjalizowanych organów nadzoru budowlanego działających na podstawie przepisów prawa i powołanych do jego stosowania (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1275/18). W odniesieniu do załączonego do pisma procesowego z 27 października 2025 r. dokumentu "Opinia techniczna nt. elementów obiektu budowlanego" autorstwa inżyniera R. R. należy wskazać, że o dowodzie z opinii biegłego można mówić tylko w przypadku powołania biegłego przez organ administracji prowadzący konkretne postępowanie. Jeżeli zatem jedna ze stron postępowania przedstawi opracowanie eksperckie oceniające określone okoliczności (jak w niniejszej sprawie), to nie będzie ono tożsame z opinią biegłego, taki dokument będzie miał bowiem charakter prywatny (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 956/23). Odnosząc się końcowo do sformułowanego w skardze wniosku dowodowego (dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa) należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (zob. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265 oraz wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 202/20). W myśl art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do zasady na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jedynie w drodze wyjątku sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze wskazuje się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To z kolei oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2747/14). Z art. 106 § 3 P.p.s.a. wprost wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, np. dowodu z przesłuchania stron, zeznań świadka, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne. Z tych względów zawarty w skardze wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący, zaś uzyskane dowody poddano poprawnej ocenie. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.