II SA/Gd 736/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 29 lipca 2025 r. nr WI-IV.7843.3.2.2025.ESD w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego robót budowlanych oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 13 listopada 2024 r. do Starosty Słupskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") wpłynęło zgłoszenie "T." S.A. (dalej: "Inwestor") dotyczące zamiaru montażu instalacji telekomunikacyjnej wraz z konstrukcjami wsporczymi wchodzącymi w skład sieci T. na dachu budynku przy ul. [...] w U. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt architektoniczno-budowlany wraz z opisem technicznym, mapą do celów projektowych i rysunkami zgłaszanego zamierzenia budowlanego. Po wezwaniu Inwestora do uzupełnienia dokumentacji i jej uzupełnieniu Starosta przyjął ww. zgłoszenie bez sprzeciwu (w dniu 10 grudnia 2024 r.). Wnioskiem z 9 czerwca 2025 r. m.in. A. T. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 122g ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej "k.p.a.", wystąpiła do Starosty o: 1) wznowienie postępowania w przedmiocie zgłoszenia budowy lub innych robót budowlanych: "Montaż instalacji telekomunikacyjnej wraz z konstrukcjami wsporczymi wchodzącymi w skład sieci T." zakończonego milczącym załatwieniem sprawy w postaci niewniesienia sprzeciwu oraz 2) wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia. W uzasadnieniu wskazano m.in., że w dniu 13 listopada 2024 r. Inwestor złożył do Starosty ww. zgłoszenie budowy. Zwrócono uwagę, że zgodnie ze stanowiącym załącznik do zgłoszenia projektem architektoniczno-budowlanym Inwestor zamierza wybudować na działkach nr [...] i [...] na istniejącym obiekcie budowlanym o wysokości 10 m podstawę wsporczą z podestem obsługowym i urządzeniami outdoor oraz dziesięciometrową wieżę kratową z systemem anten. Zdaniem Wnioskodawczyni całość tworzy w istocie tzw. stację bazową telefonii komórkowej, w której skład wchodzą: antenowa konstrukcja wsporcza, anteny sektorowe, okablowanie oraz urządzenia sterujące. W ocenie Strony w projekcie opisu stanu istniejącego podano niezgodnie z prawdą, że instalacja radiokomunikacyjna znajduje się na dachu budynku o wysokości 10 m. Tymczasem na dachu budynku nie znajdowała się żadna instalacja radiokomunikacyjna. Wnioskodawczyni podniosła, że w związku ze złożeniem w nieprawidłowym trybie, w oparciu o art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) - dalej: "Prawo budowlane", zgłoszenia, a nie wniosku o pozwolenie na budowę, nie dokonano ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, co spowodowało, że dopiero 9 maja 2025 r. pełnomocnik Strony powziął wiedzę o wykonywaniu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia Inwestora, wobec którego Starosta nie wniósł sprzeciwu. Wnioskodawczyni podała, że budowana stacja prawdopodobnie nie jest oddalona od granicy jej działki nr [...] nawet o 4 m, a roboty budowlane są prowadzone z rażącym naruszeniem przepisów BHP (prace były prowadzone na wysokościach bez jakichkolwiek zabezpieczeń, przy pomocy niewyspecjalizowanego sprzętu podnoszono ciężkie elementy, nie ogrodzono terenu, istniało zagrożenie upadku elementów na nieruchomość Strony - dopiero interwencja Państwowej Inspekcji Pracy spowodowała ograniczenie skali naruszeń prawa). Ponadto roboty budowlane są prowadzone bez tablic informacyjnych, bez inwentaryzacji istniejącego budynku mieszkalnego i ustalenia możliwości bezpiecznego posadowienia na nim masztu i urządzeń. Zdaniem Strony wysoce wątpliwe jest zachowanie właściwych odległości od budynków sąsiednich w kontekście pól elektromagnetycznych o dopuszczalnych poziomach wynikających z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), będą one wykraczać poza granice działki objętej inwestycją (budynek, na którym jest budowana stacja jest posadowiony niecałe 3 m od granicy działki Wnioskodawczyni), w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, na którym budowana jest stacja bazowa znajdują się dwa pięciokondygnacyjne bloki mieszkalne, na których najwyższych piętrach wystąpi zasięg pól elektromagnetycznych o najwyższej gęstości mocy, co powoduje sprzeciw mieszkańców tych bloków. W ocenie Strony oceniając dopuszczalność wznowienia postępowania należy uwzględnić obowiązującą od 1 czerwca 2017 r. regulację milczącego załatwienia sprawy, zawartą w rozdziale 8a k.p.a., dodanym na mocy ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. Wnioskodawczyni zwróciła uwagę, że kwestia zastosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy do sprzeciwu wobec zgłoszenia robót była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który uznał, że instytucja milczącego załatwienia sprawy znajduje zastosowanie do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych, co oznacza, że odpowiednie zastosowanie znajdą - na mocy art. 122g k.p.a. - przepisy rozdziału 12 normujące postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. Oznacza to dopuszczalność złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jako podstawy wznowienia postępowania Wnioskodawczyni wskazała niebranie udziału w postępowaniu bez swojej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a także nowe okoliczności, które nie były znane organowi (Staroście) w dniu wydania milczącej decyzji w postaci niewniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub innych robót budowlanych: "Montaż instalacji radiokomunikacyjnej wraz z konstrukcjami wsporczymi wchodzącymi w skład sieci T." (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Podsumowując Strona podniosła, że w świetle prawa nie można prowadzić robót budowlanych w postaci stacji bazowej w oparciu o zgłoszenie na wybudowanym w latach siedemdziesiątych XX w. budynku mieszkalnym, który do tej pory nie miał żadnego związku z funkcją stacji bazowej telefonii komórkowej, co więcej - nie znajdowały się na nim żadne elementy infrastruktury telekomunikacyjnej, telefonii komórkowej. Zdaniem Wnioskodawczyni prowadzenie robót w oparciu o zgłoszenie jest próbą obejścia ustawowych wymogów dla zgodnego z prawem wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym uzyskania wskazanej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Postanowieniem z 27 czerwca 2025 r. Starosta, na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 30 Prawa budowlanego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zgłoszenia budowy lub innych robót budowlanych: "Montaż instalacji radiokomunikacyjnej wraz z konstrukcjami wsporczymi wchodzącymi w skład sieci T." zakończonego milczącym załatwieniem sprawy w postaci niewniesienia sprzeciwu oraz wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał instytucje zgłoszenia i sprzeciwu wskazując następnie, że w procedurze zgłoszenia cechą charakterystyczną jest to, iż nie powoduje ono wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by, w myśl k.p.a., wymagał załatwienia sprawy przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Starosta podniósł, że wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., może dotyczyć tylko spraw, które zakończyły się ostateczną decyzją, nie można więc skutecznie domagać się wznowienia postępowania, którego de facto w ogóle nie było. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie dotyczącej zgłoszenia Inwestora z 13 listopada 2024 r. organ działał w innej formie prawnej i nie miał obowiązku wydania decyzji sprzeciwu. Zgłoszenie zostało przyjęte 10 grudnia 2024 r., co oznacza, że organ nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia Inwestora z 13 listopada 2024 r. dotyczącego robót budowlanych polegających na montażu instalacji radiokomunikacyjnej wraz z konstrukcjami wsporczymi wchodzącymi w skład sieci T. na działce nr [...] w U. W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Stronę Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") postanowieniem z 29 lipca 2025 r. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że żądanie wniesione przez Stronę dotyczyło wznowienia postępowania. W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 149 § 3 k.p.a., na mocy którego odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Wojewoda wskazał, że art. 149 § 3 k.p.a. przewidując możliwość wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania nie precyzuje zarazem, z jakich powodów postanowienie w tym przedmiocie może zostać wydane. Odmowa wznowienia postępowania w myśl ww. regulacji następuje, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, przy czym chodzi wyłącznie o przyczyny formalne, a nie merytoryczne. Przyczyny przedmiotowe obejmują m.in. sytuacje, gdy sprawa nie została rozstrzygnięta w formie decyzji albo postanowienia zaskarżalnego i z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy opisał następnie instytucje zgłoszenia i sprzeciwu wskazując, że organ, który nie wniósł sprzeciwu w terminie 21 dni traci uprawnienie do dalszego działania - nie może on pozbawić inwestora prawa do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem przez uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania określonych w k.p.a. Odwołując się do judykatury Wojewoda podniósł, że do postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy lub wykonywania innych robót budowlanych nie mają w pełni zastosowania przepisy k.p.a. Milczenie organu polegające na niewniesieniu sprzeciwu nie stanowi rozstrzygnięcia, chociaż niewątpliwie kończy sprawę administracyjną. Skoro nie ma wydanej decyzji nie można złożyć od niej odwołania, ani stwierdzić jej nieważności, czy też wznowić postępowania, które może dotyczyć jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej. W skardze na postanowienie organu odwoławczego A. T., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła mu w szczególności naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) art. 134 k.p.a. poprzez zastosowanie pomimo braku przesłanek, 2) art. 149 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie pomimo braku przesłanek, 3) art. 149 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie pomimo zajścia przesłanek, 4) art. 122 g k.p.a. poprzez niezastosowanie, 5) art. 145 § 1 k.p.a. oraz 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie pomimo zajścia przesłanek, 6) art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie pomimo zajścia przesłanek, 7) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego poprzez zastosowanie pomimo braku przesłanek, 8) art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie pomimo zajścia przesłanek, 9) brak rozpoznania istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zaprezentowaną zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Dodatkowo zarzucono, że w wydanych w sprawie postanowieniach nie odniesiono się w żaden sposób do argumentacji podniesionej we wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto organy oparły swoje stanowisko na nieaktualnym stanowisku orzecznictwa (w szczególności wyrokach WSA w Poznaniu z 12 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 461/13 i WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1403/16 oraz z 19 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2558/18), pomijając całkowicie późniejsze stanowisko NSA. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Pomorskiego z 29 lipca 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Słupskiego z 27 czerwca 2025 r. odmawiające m.in. A. T. wznowienia postępowania w przedmiocie zgłoszenia budowy lub innych robót budowlanych: "Montaż instalacji radiokomunikacyjnej wraz z konstrukcjami wsporczymi wchodzącymi w skład sieci T." zakończonego milczącym załatwieniem sprawy w postaci niewniesienia przez Starostę Słupskiego sprzeciwu. W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolował już legalność postanowień, którymi odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, co do którego nie wniesiono sprzeciwu, m.in. w wyrokach z 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 43/23, z 10 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 58/23, z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 41/23, z 26 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 40/23, z 6 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 56/23, z 13 września 2023 r. sygn. akt: II SA/Gd 42/23, II SA/Gd 44/23, II SA/Gd 55/23 i II SA/Gd 57/23 oraz z 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 59/23, od których skargi kasacyjne zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny (zarówno te, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w powyższych wyrokach w pełni aprobuje i przyjmuje za własną. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że składając w dniu 9 czerwca 2025 r. do Starosty wniosek o wznowienie postępowania Skarżąca jako przesłanki wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., które stanowią, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4) oraz wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5). W pierwszej kolejności należy wskazać, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie w wypadku, jeżeli wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i 3 k.p.a. wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Z przywołanych powyżej regulacji wynika, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 857, nb 6 do art. 149). Orzekające w sprawie organy stoją na stanowisku, że wznowienie postępowania w niniejszej sprawie na wniosek Skarżącej nie jest możliwe z przyczyn formalnych, bowiem do zgłoszenia zamiaru budowlanego dokonanego na podstawie art. 30 Prawa budowlanego, zaakceptowanego poprzez niewniesienie sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, zastosowanie mają regulacje zawarte w Prawie budowlanym, co oznacza, że nie ma możliwości wzruszenia takiej formy zakończenia procedury zgłoszeniowej w trybach nadzwyczajnych. W rezultacie w sprawie odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Strona skarżąca z kolei stoi na stanowisku, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej brakiem wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowlanego jest możliwe, co wynika z art. 122g k.p.a. Rozstrzygając zaistniały w sprawie spór tytułem wstępu wskazać należy, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 30 Prawa budowlanego określono natomiast, w jakich przypadkach roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. W myśl art. 30 ust. 5 ww. ustawy, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., do k.p.a. dodano m.in. rozdział 8a "Milczące załatwienie sprawy". Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W myśl art. 122a § 2 k.p.a. sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Zgodnie z art. 122g k.p.a. do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1. Odnotować należy, że w judykaturze zarysował się spór co do tego, czy przepisy Działu II Rozdziału 8a k.p.a. mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (w przypadku braku sprzeciwu). Część orzecznictwa stoi bowiem na stanowisku, że przepisy Działu II Rozdziału 8a k.p.a. nie mają zastosowania do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (zob. wyroki NSA: z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2625/20, z 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 941/18, wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 197/21, wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1856/20, wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 803/22), natomiast według drugiej grupy poglądów unormowanie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego odpowiada hipotezie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 427/21, wyrok WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 663/21). Należy jednak zwrócić uwagę na istotny fakt, że niezależnie od tego, do której grupy poglądów się przychylić, odpowiedź na zasadnicze w tej sprawie pytanie, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie załatwionej wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu, jest negatywna, zgodna z zajętym w tej sprawie przez organy stanowiskiem. Konsekwencją przyjęcia pierwszego poglądu jest niewątpliwie brak podstaw do odpowiedniego stosowania - w przypadku niewniesienia przez organ sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia zamiaru budowlanego w trybie art. 30 Prawa budowlanego - przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania. Kwestia ta była przyjmowana jednolicie w orzecznictwie na gruncie stanu prawnego do dnia wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Nawet jednak przy przyjęciu, że art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi milczące załatwienie sprawy w formie przewidzianej w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., nadal nie można uznać, że sprawa załatwiona wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 145 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. Wynika to bowiem z art. 122g k.p.a., w myśl którego do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Jak należy rozumieć odpowiednie stosowanie tych przepisów do spraw załatwianych w trybie art. 30 Prawa budowalnego wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu, wyjaśnił NSA w wyroku z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 427/21, wskazując, że "przewidziana w art. 122g k.p.a. możliwość poddania weryfikacji stanów zaistniałych wskutek milczącego załatwienia sprawy wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziałów 12 i 13 k.p.a., a więc sprawdzenia, czy przepisy tych rozdziałów w konkretnej kategorii spraw mogą być zastosowane wprost, bądź z odpowiednimi modyfikacjami, czy też nie mogą być w ogóle zastosowane. W odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia.". W wyroku tym NSA zwrócił również uwagę, że o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 156 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych tylko kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa, to mechanizmy kontrolne przewidziane w Prawie budowlanym mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). NSA stwierdził, że "w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem.". Z poglądem powyższym należy się zgodzić, odnosząc go nie tylko do wskazanego przez NSA trybu weryfikacji rozstrzygnięć na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., ale również trybu weryfikacji aktów na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., zawarta bowiem w tym wyroku argumentacja dotycząca wykładni art. 122g k.p.a. ma odniesienie do obu trybów nadzwyczajnych. Podkreślić zatem należy, że stosownie do przepisów art. 48, art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania ukierunkowane na badanie zgodności z prawem obiektów budowlanych i robót budowlanych, z możliwością stosowania sankcji rozbiórki bądź nałożenia innych obowiązków w celu ich legalizacji. Co ważne, przedmiotowe postępowania mogą być inicjowane również przez podmioty, których interes prawny podlega ochronie w przypadkach tzw. samowoli budowlanej. W wyroku z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 734/10 NSA wskazał, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 108/4, z 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1460/10, z 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 155/11, z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1310/14, z 28 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2864/14, z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2954/16). Ukształtowany jest również pogląd, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 199/15, z 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2533/14, z 1 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 819/15, z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 831/15, z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1103/14, z 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1313/14, z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1595/16, z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 294/16). W praktyce orzeczniczej sądy administracyjne rozpoznają sprawy, w których przykładowo inwestor wprawdzie zgłosił wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, ale rzeczywistym jego zamiarem było wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, co jest traktowane jako forma samowoli budowlanej (zob. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, pkt 16, Komentarz do art. 30, Wolters Kluwer 2016, oraz powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Ponadto, trybem naprawczym z art. 50-51 Prawa budowlanego objęte są przypadki prowadzenia, bądź zrealizowania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, m.in. gdy są wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego). Przy czym niezgodność w podanym zakresie może wynikać zarówno z faktu niewniesienia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również faktu wykonania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu (zob. Prawo budowlane, komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 10 wydanie, C.H. Beck, s. 610-615 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Z powyższych względów należy uznać, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z nadzwyczajnego trybu weryfikacji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie zgodzić się należy z poglądami, że Prawo budowlane zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia, co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 k.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g k.p.a. (zob. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2625/20 i II OSK 2615/20). Zauważyć również należy, że art. 30 ust. 5, 5aa i 6a Prawa budowlanego, normując szczegółowe kwestie procedury zgłoszeniowej, wyłącza zastosowanie przepisów art. 122b i 122c, stosownie do reguły lex specialis derogat legi generali. Tak więc regulacje kodeksowe mogą w omawianych sprawach mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim brak jest stosownych unormowań w Prawie budowlanym. Z podanych wyżej przyczyn akceptacji podlegało stanowisko Wojewody co do zgodności z prawem rozstrzygnięcia Starosty o odmowie wznowienia postępowania. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]