II SA/Gd 737/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. N.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2006r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 1 września 2006r., nr [...] w części dotyczącej zasiłku rodzinnego na dzieci: H. D., C. D. i D. D. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na D. D. Decyzją z dnia 1 września 2006r. Nr [...] Burmistrz Miasta przyznał M. N.-D.: zasiłek rodzinny na H. D., C. D. i D. D. na okres od 1 września 2006r. do 30 listopada 2006r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na C. D. za okres od 1 września 2006r. do 30 listopada 2006r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na C. D.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na D. D. na okres od 1 września 2006r. do 30 listopada 2006r. M. N.-D. wniosła odwołanie od decyzji w części dotyczącej zasiłku rodzinnego na H. D., C. D. i D. D. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na D. D. domagając się przyznania tych świadczeń na cały okres zasiłkowy tj. do 31 sierpnia 2007r. Decyzją z dnia 9 listopada 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 5 ust. 1, 3 oraz art. 24 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz.992) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00zł. Stosownie do art. 3 pkt 2 cyt. ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jak wynika z akt sprawy przeciętny miesięczny dochód rodziny skarżącej w 2005r. w przeliczeniu na osobę przekroczył kwotę 504 zł, gdyż wyniósł 527,48zł. Jednakże zgodnie z ust. 3 art.5 wyżej cyt. ustawy, w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. Zatem kryterium dochodowe ulega podwyższeniu w przypadku gdy członkiem rodziny jest niepełnosprawne dziecko. W związku z tym, iż członkiem rodziny skarżącej jest niepełnosprawne dziecko, legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności – syn D., rodzina skarżącej spełnia warunki do przyznania świadczeń rodzinnych. Orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 19.08.2005r. wydane zostało na czas określony, tj. do 30 listopada 2006r. Stosownie do treści art. 24 ust. 1 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art.24 ust.3 ustawy). Organ odwoławczy wskazał przy tym, że uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka na dalszy okres stanowić będzie podstawę do wydania decyzji w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych do końca okresu zasiłkowego bądź do końca okresu ważności orzeczenia. Natomiast w przypadku braku orzeczenia o niepełnosprawności na dalszy okres, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę zostanie ustalony w oparciu o art. 5 ust. 1, a w przypadku jego przekroczenia z uwzględnieniem ust.3 art.5. Podkreślił nadto, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych szczegółowo określają przesłanki przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, a zarówno organ I instancji jak i Kolegium są związane tymi przepisami i nie mogą przyznać świadczeń wbrew ich treści. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. N.-D. zarzucając, że decyzje organów obu instancji są niezgodne z prawem, z powodu błędnej interpretacji pojęcia "dochód rodziny" użytego w art. 5 ust. 3 ustawy. Uznanie interpretacji organów, że ustawodawca w art.5 ust. 3 miał na myśli łączny miesięczny dochód wszystkich członków rodziny, świadczyłoby o oczywistej niekonsekwencji ustawodawcy. Skarżąca wskazała, że przeciętny miesięczny dochód jej rodziny wyniósł w 2005r. 527,48 zł. Przekroczył kwotę 504 zł o 23,48 zł i jest to mniej niż najniższy zasiłek rodzinny wynoszący obecnie 48 zł. Zostały więc spełnione przesłanki art. 5 ust.3 ustawy. Zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem zdaniem skarżącej winien być przyznany do końca okresu zasiłkowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kryteria nabywania prawa do świadczeń rodzinnych wraz z należnymi dodatkami, zasady ich ustalania, przyznawania oraz z wypłacania tych świadczeń zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł, natomiast w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł (ust. 2 art. 5). Natomiast art. 5 ust. 3 ustawy stanowi, że w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Na podstawie art. 8 pkt 4a w zw. z art. 12 a ustawy na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. W niniejszej sprawie powstało zagadnienie prawne dotyczące interpretacji pojęcia "dochód rodziny", którym posługuje się art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W kwestii tej występują w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności. Mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 631/06 uznał, że dochód rodziny oznacza sumę dochodów uzyskanych przez wszystkich członków rodziny. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach sygn. akt I SA/Wa 1778/04 (baza LEX 188735 ), I SA/Wa 191/06 (baza LEX 197471), I SA/Wa 1469/04 (baza LEX 192954) uznał, iż "dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w szczególności, że pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Za celowością takiej interpretacji przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego. Skoro w ust. 3 mowa jest o przypadku, gdy wskazany tam dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Nadto wskazał, że zastosowana przez organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek skarżącego interpretacja art. 5 ust. 3 prowadzi do naruszenia zasady równości. Szczególnie uprzywilejowaną pozycję przy przyjętym rozumieniu tego przepisu uzyskuje osoba ucząca się, zaś w przypadku rodzin następuje również niczym nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji w zależności od liczebności danej rodziny. Takie skutki daje przyjęcie rozumienia pojęcia "dochód rodziny" użytego w tym przepisie w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, co nie wydaje się być zamierzone przez ustawodawcę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 sygn. akt I SA/Wa 1778/04, Baza LEX 188735). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości poglądy wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanych powyżej wyrokach. Prawidłowa systemowa wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych musi bowiem uwzględniać treść ust. 1 tegoż artykułu, który odwołuje się do dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Również w art. 5 ust. 2 ustawy mowa jest o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności kryterium dochodowe podwyższone jest do kwoty 583 zł w przeliczeniu na osobę. Brak jest przy tym racjonalnego uzasadnienia do przyjęcia, że w przepisie art. 5 ust. 3 chodzi o dochód rodziny w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 2 tejże ustawy. Taka interpretacja kłóci się natomiast z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej wyrażonymi w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W konsekwencji uznać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczy kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, pod warunkiem, że przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Natomiast w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Rozpatrując wniosek skarżącej w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy spełnia kryteria dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. Organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny w trybie określonym w art. 47 ust. 2 ustawy opierając się na zaświadczeniach o dochodzie wydanych w dniu 30 maja 2006r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 527,48 zł, a więc przekroczył kwotę 504 zł określoną w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy. W rodzinie skarżącej wychowywane jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, wydanym do dnia 30 listopada 2006r., co z kolei powoduje, że kryterium uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego wynosi 583 zł na osobę w rodzinie. Na tej podstawie organy obu instancji uznały, że wnioskowane przez stronę świadczenia mogą zostać przyznane jedynie do dnia 30 listopada 2006r., a przyznanie świadczeń na dalszy okres będzie zależne od uzyskania kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności. Przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na C. D. do dnia 30 listopada 2006r. będącego ostatnim dniem miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia znajduje uzasadnienie w treści art.24 ust.3 ustawy. Prawidłowo przy tym organ stwierdził, że uzyskanie kolejnego orzeczenia umożliwi wystąpienie o to świadczenie na dalszy okres. Natomiast w zakresie dotyczącym zasiłku rodzinnego na H. D., C. D. i D. D. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na D. D. zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni art. 5 ust. 3 ustawy w zakresie pojęcia "dochód rodziny". W konsekwencji zaś tego doszło do naruszenia przepisów postępowania, gdyż sprawa nie została wyjaśniona w zakresie wynikającym z treści art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części dotyczącej zasiłku rodzinnego na dzieci: H. D., C. D. i D. D. oraz dodatku do zasiłku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na D. D. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.