II SA/Gd 76/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją Urzędu Powiatowego z dnia 25 stycznia 1974 r. przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną o powierzchni ogólnej 5.274 ha położoną w Ł. ul. K. [...] z urządzoną księgą wieczystą Kw nr [...] i stanowiącą własność N. i K. W., przyznając ww. prawo do dożywotniego bezpłatnego użytkowania działki o powierzchni 0.50 ha. Decyzją Zarządu Miasta z dnia 5 marca 1992 r., na podstawie art. 118 ust. 1 ustaw z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm. – dalej jako u.s.r.) przyznano nieodpłatnie na własność N. W. działkę nr [...], Obr. [...] o powierzchni 0.2974 ha, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...], jako działkę zamienną. Decyzją z dnia 27 lipca 1995 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Zarządu Miasta z dnia 5 marca 1992 r. Wnioskiem z dnia 8 grudnia 1995 r. P. G., wnuk N. i K. W., zwrócił się do Kierownika Urzędu Rejonowego o przyznanie, na podstawie art. 118 ust. 2a u.s.r. prawa własności działki nr [...] obręb [...] w Ł. Z takim samym wnioskiem w dniu 20 lipca 1999 r. zwrócił się do Starosty W. G., drugi z wnuków N. i K. W. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2000 r. Starosta przyznał W. G. nieodpłatnie na własność działkę gruntu położną w gminie miejskiej Ł. obręb [...] oznaczoną w ewidencji gruntów nr działki [...] o pow. 2974 mkw., dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] oraz odmówił nieodpłatnego przyznania tejże działki na własność P. G. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2000 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia 21 czerwca 2001 r. ponownie przyznał W. G. nieodpłatnie na własność ww. działkę gruntu odmawiając jej przyznania na własność P. G. Powyższą decyzję utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium odwoławcze decyzją z dnia 13 sierpnia 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi P. G., wyrokiem z dnia 25 lutego 2004 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2001 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty z dnia 21 czerwca 2001 r., wskazując w uzasadnieniu wyroku, że małżonkom W. nie przysługiwało zarówno prawo dożywotniego użytkowania, jak i prawo nieodpłatnego uzyskania własności działki nr [...], lecz przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie może być wyłącznie działka nr [...], której prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania posiadali małżonkowie W. Decyzją z dnia 20 marca 2006 r. Starosta odmówił zarówno W. G., jak i P. G. nieodpłatnego przyznania na własność działki gruntu stanowiącej własność Gminy Miejskiej Ł. położnej w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki [...], dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]. Decyzją z dnia 27 lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższa decyzję w części dotyczącej odmowy nieodpłatnego przyznania W. G. przedmiotowej nieruchomości i w tym zakresie umorzyło postępowania organu pierwszej instancji oraz w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r., po rozpoznaniu skargi P. G., uchylił ww. decyzję Kolegium z dnia 27 lipca 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty z dnia 20 marca 2006 r. w części dotyczącej odmowy przyznania na własność działki nr [...] P. G. Decyzją z dnia 31 marca 2008 r. Starosta odmówił P. G. przyznania własności przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – obecnie teren działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzja ta został uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2008 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia 20 lipca 2009 r., wydana na podstawie art. 118 ust. 1, 2a, 3 i 4 u.s.r., Starosta odmówił P. G. przyznania własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu podniesiono, że świadkowi zeznali, iż P. G. nie uprawiał gruntów będących przedmiotem postępowania, ponieważ teren ten stanowiły podmokłe łąki, na których wypasano bydło. Zdaniem organu warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci N. W., w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom nie został przez P. G. spełniony. Z wyjaśnień strony wynika, że pomagał N. i K. W. uprawiać "rencistówkę", a zatem znał jej położenie w terenie, co nie jest równoznaczne z jego uprawą po śmierci N. W. W ocenie organu okoliczności podnoszone przez P. G. o uprawie ziemi znajdującej się na przedmiotowej działce trudno uznać za wiarygodne, ponieważ wątpliwe jest aby z powierzchni 0.24 ha gruntu uzyskiwać wysokie plony, ponadto fakt sprzedaży warzyw nie został w żaden inny sposób udokumentowany, poza zeznaniami świadka wezwanego przez stronę – R. G. oraz drugiego świadka S. K. Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że P. G. spełnia wymogi z art. 118 ust. 2a u.s.r., który stawia zstępnemu ubiegającemu się o przyznanie prawa własności warunek faktycznego osobistego użytkowania nieruchomości po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom. Organ stwierdził ponadt, że w między czasie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 118 ust. 3 u.s.r., albowiem działka nr [...] uległa podziałowi na sześć działek (od nr [...] do [...]), które następnie Gmina Miejska Ł. zbyła na rzecz osób trzecich. Po rozpatrzeniu odwołania P. G. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 27 października 2009 r., wydaną a podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 118 ust. 2a i 3 u.s.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zaistnienie sytuacji przewidzianej w art. 118 ust. 3 u.s.r. wyklucza możliwość skorzystania z przywilejów wynikających art. 118 ust. 1-2a tejże ustawy, nawet w sytuacji spełnienia pozostałych warunków, co oznacza, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy e rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 118 ust. 3 u.s.r. Po uzyskaniu informacji od organu pierwszej instancji Kolegium uznało, że w sprawie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość przyznania prawa własności wnioskowanych działek, gdyż pięć z nich nie stanowi własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, zaś szósta działka, stanowiąca własność gminy, stanowi drogę dojazdową do pozostałych działek i pełni wobec nich funkcję służebną, co w sytuacji braku władztwa wnioskodawcy nad nieruchomością nie zezwala na przekazanie jej w trybie art. 118 u.s.r. W ocenie Kolegium wbrew stanowisku zawartemu w odwołaniu z żadnego przepisu ustawy nie wynika, by status własnościowy był uwzględniany wyłącznie na dzień złożenia wniosku. W skardze na powyższą decyzję P. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji zarzucając im naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez uniemożliwienie odzyskania działki po dziadkach, a ponadto naruszenie prawa materialnego, to jest art. 118 ust. 1, 2a i 3 u.s.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w efekcie nie rozpoznanie istoty sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 12, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało znaczący wpływ na wynik postępowania. Skarżący podniósł, że decyzja została wydana niezgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2007 r. oraz w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2008 r. Wskazał, że organ pierwszej instancji już w lipcu 2008 r. miał wszelkie dowody w sprawie, aby wydać korzystną dla strony decyzję i przyznać jej własność niesprzedanych jeszcze działek. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że nie ustosunkowało się do zarzutów merytorycznych odwołania odnośnie prowadzonego postępowania dowodowego. W ocenie skarżącego zaniedbania organu pierwszej instancji umożliwiły Gminie Miasta Ł. sprzedaż nieruchomości i wzbogacenie się kosztem skarżącego. Starosta powinien zadbać, aby do czasu zakończenia sprawy gmina nie rozdysponowała tego terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. pełnomocnik skarżącego przyznał, że nieruchomość, o którą chodzi w sprawie, z wyjątkiem części przeznaczonej na drogę, nie jest własnością gminy lub Skarbu Państwa, lecz osób fizycznych. Podniósł, że w razie uwzględnienia skargi organ administracji powinien przyznać skarżącemu inną działkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm. – dalej jako u.s.r.) osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki (ust. 1); osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków (ust. 2); z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków (ust. 2a); przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach (ust. 3); decyzje w sprawach określonych w ust. 1-2a wydaje starosta (ust. 4); skorzystanie z uprawnień przewidzianych w ust. 1 i 2 nie ma wpływu na wysokość emerytury i renty (ust. 5). Określona w ww. przepisie konstrukcja prawna wskazuje, że realizacja roszczenia o nieodpłatne przyznanie własności nieruchomości jest uzależniona od zaistnienia przesłanek pozytywnych oraz przesłanki negatywnej. Zaistnienie przesłanki negatywnej wyklucza realizację roszczenia bez względu na spełnienie przesłanek pozytywnych. Ustalenie przez organy rozpatrujące przedmiotową sprawę, że nieruchomość objęta wnioskiem została podzielona, powstałe w wyniku podziału działki sprzedane przez Gminę Miasta Ł., nie pozwalało na przyznanie skarżącemu własności nieruchomości, również w razie spełnienia przesłanek pozytywnych. Z tych względów zarzuty skargi dotyczące nierozważenia przez Kolegium okoliczności faktycznych wskazujących, iż skarżący spełnia wymogi określone w art. 118 ust. 2a u.s.r. nie mogły być uwzględnione. W sytuacji, gdy zaistniała przesłanka negatywna realizacji roszczenia Kolegium, jak również organ pierwszej instancji, zwolnione były z ustaleń w tym zakresie. Organy rozpatrujące o żądaniu skarżącego miały obowiązek wzięcia pod uwagę aktualny stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem, co stanowiło istotną i niekwestionowaną okoliczność faktyczną sprawy. Bezzasadnie twierdził skarżący, że stan prawny nieruchomości należało rozpatrywać według chwili złożenia wniosku. Istotnie ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników nie wskazuje wprost, jaką chwilę należy przyjmować dla oceny stanu prawnego nieruchomości. W ocenie Sądu istotnym jest, że decyzja wydana na podstawie art. 118 u.s.r. ma charakter konstytutywny, co oznacza, iż przyznanie na jej podstawie własności nieruchomości następuje z datą uprawomocnienia się decyzji. Istotne znaczenie w tym przypadku przypisać należy nie tyle temu, czy działka objęta wnioskiem stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w dniu wpłynięcia do organu stosownego żądania i wszczęcia na tej podstawie postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim temu, czy działka pozostaje własnością wymienionych podmiotów w momencie orzekania przez organ (wydania decyzji administracyjnej). W dacie wydania rozstrzygnięcia nieruchomość musi pozostawać własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, albowiem wydając decyzję konstytutywną organ prowadzący postępowanie musi uwzględnić stan faktyczny i prawny występujący w dniu wydania decyzji. W wyroku z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt SA/Wr 1891/93, ONSA 1995/2, poz. 64, Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu stwierdził, że kwestia pozostawania nieruchomości własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ma tak zasadnicze znaczenie, iż niedopuszczalne jest utrzymanie w mocy decyzji przekazującej własność działki, jeżeli po dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, przestała ona spełniać warunek wynikający z art. 118 ust. 3 cyt. ustawy. Organ odwoławczy jest zobowiązany uwzględnić każdą zmianę stanu faktycznego nieruchomości, niezależnie nawet od tego, iż nastąpiła ona w sprawie w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I i II instancji. Pogląd powyższy podzielony został również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1008/07 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a ponadto w wyroku tym przyjęto, że regulacja w takim właśnie kształcie decyduje o tym, że zmiana podmiotowa w zakresie stanu własnościowego działki objętej żądaniem zwrotu w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, niezależnie od przyczyn takiego zdarzenia, obliguje organ do wydania decyzji odmownej, ponieważ w żadnym razie organ nie może w sposób prawidłowy doprowadzić do wydania decyzji orzekającej o przekazaniu zainteresowanemu własności działki należącej nie do Skarbu Państwa, ale do osób trzecich. Podzielając przedstawione poglądy sądów administracyjnych Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że z uwagi na zbycie przez Gminę Miasta Ł. działek, stanowiących przed podziałem nieruchomość objętą wnioskiem, na rzecz osób trzecich stanowiło negatywną przesłankę przyznania jej własności skarżącemu. Odnośnie zaś działki nr [...], która pozostała własnością Gminy Miasta Ł. Sąd miał na uwadze, że działka ta pełni obecnie funkcje drogi dojazdowej do pozostałych działek, które zostały przez Gminę sprzedane osobom trzecim. Z tych względów pełni ona funkcję służebną w stosunku do pozostałych działek, co uzasadniało odmowę przyznania również tej działki skarżącemu na własność. Ponadto w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. Zadośćuczynienie roszczeniu o przyznanie własności nieruchomości zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.